国税总局征管司负责人解读发票管理新模式

国家税务总局日前发布《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》，对强化普通发票管理进行了全面部署。文件首次提出了发票管理32字新模式，即“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”。这一强化发票管理文件出台的背景是什么？新模式又蕴涵着什么样的管理思路？近日，国家税务总局征管司相关负责人接受本报记者专访，对此进行了全面解读。

　　近年来，制售假发票和兜售假发票的犯罪活动在我国十分猖獗。犯罪分子制售的发票从手工票到电脑票，从商业、服务业到建筑安装业，从一个省、市到全国各地的假发票，包罗万象，应有尽有。值得关注的是，犯罪分子除采取在车站、码头、繁华地带肆意兜售这一传统方式外，还越来越多地利用移动通信和互联网等现代化手段兜售假发票或从事非法代开发票。假发票从生产、运输、批发到销售，有严密的组织、专业化的管理和分工，俨然已经成为一个“产业”。而且这个“产业”虽经反复打击，却是屡禁不止，规模越来越大。

　　制售假发票和兜售假发票犯罪活动何以如此猖獗？国家税务总局征管司相关负责人认为原因有三：第一是法制不完善，如《发票管理办法》对制售假发票和非法代开发票违法行为处罚偏轻；第二是管理不到位，一些制度和要求落不到实处；第三是机制不健全，发票管理没有形成有效的闭环状态。这位负责人说，伪造的人民币和增值税专用发票之所以没有大面积泛滥，就是因为对它们的监督管理机制形成了闭环。比如，人民币会反复回流进银行系统，通过验证筛选，再投入社会流通；而增值税专用发票是经过交叉稽核检验后方可抵扣，形成监管闭环，使得假票得到有效遏制。而普通发票的使用流程是单向的，普通发票由税务机关发售后到纳税人使用，再到受票方入账，即完成整个流程。由于开具的发票不能回到税务机关，发票在开具和使用环节得不到有效监控，发票开具的真实性得不到验证，形成监管空白。而犯罪分子正是利用税务机关没有闭环的漏洞，使用假发票进行税前列支、抵扣税款，大肆偷逃税款。

　　这位负责人指出，消除假发票买方，必须采取标本兼治、打防并举的方式。所谓“打”，就是要不间断地打击制假售假的犯罪行为，通过破获大案要案来遏制假发票泛滥的势头，“打”是治标的主要措施；而“防”是治本的基本内容，就是要通过建立发票管理的长效机制，完善发票管理的法律法规和各项规章制度，从制度设计和管理环节上堵塞发票管理的漏洞。

　　考虑到目前我国社会信用体系尚不够健全、银行信息共享度较低的现实条件，国家税务总局根据发票管理长期的实践经验，总结归纳了建立发票管理长效机制的基本内容，就是“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”。

　　国家税务总局征管司相关负责人对上述32字的发票管理新模式进行了详细解读。他说，目前大量的手工开票，一是难防“大头小尾”；二是票源无法控制，难以根治伪造发票；三是开票信息难以收集，税源难以监控。所以，必须改手工开票为“机具开票”，大力推广使用税控收款机。这样一是可以保证开票的内容真实，防伪程序控制的机打发票同一张票不能重复打印，因而“大头小尾”难以得逞；二是可以防止伪造，税控发票是通过数字防伪、程序加密的，除非破译程序，否则难以伪造；三是可以收集开票数据，手工开票信息无法存储，人工录入不仅工作量大，而且易出错，制度上虽有验旧要求但也难以实现。而机具开票则不同，它可以即开票即存储数据，又有逻辑校验，真实可靠，易于税务机关及时、便捷收集数据，用于同纳税申报数据比对，起到“以票控税”的作用。“有奖发票”是借助奖励机制，鼓励消费者主动索取发票，参与监督纳税人开票，落实“逐笔开具”发票的要求：“发票查询”则为广大消费者、财会人员、税务机关识别真假发票提供有力工具，使不符合规定的发票或非税控发票不得用以税前扣除、出口退税、抵扣税款，并及时得到检举，从而达到有效遏制假发票和虚开发票的目的。

　　这位负责人指出，在日前发布的《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》中，国家税务总局从强化发票环节管理入手，对发票管理过程中的印制、发售、开具、缴销和日常管理等环节均进行了严格规范，这些措施着力于发票的基础性管理，将为发票管理长效机制的建立奠定坚实的基础。

　　这位负责人表示，对制售假发票和非法代开发票等违法行为，今后国家税务总局会像公安机关对待毒品犯罪一样，严厉打击并继续保持高压态势，打击假发票将成为税务稽查监管工作的一项重要内容，发票检查也将列为税务检查的重要内容之一，并将持之以恒，常抓不懈。与此同时，税务机关将积极落实“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”的发票管理模式，切实加强普通发票的日常管理，着力构建发票管理长效机制，有效遏制制售假发票和非法代开发票行为的蔓延态势，维护国家正常的经济秩序。