1994税改，“怎么评价都不过分”
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发布时间：2009-12-07
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编者按：1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。这项改革被称为“新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻”的一次税制改革。前不久，当时担任财政部副部长、曾参与改革调研决策过程的项怀诚接受资深媒体人马国川采访，讲述了分税制改革中一些鲜为人知的事情。
1993年经济过热，中央派了13个部长到26个省市调查研究，部长们回来后写成了一个文件，当时写了13条，后来加了3条，形成了16条，这就是1993年的中共中央6号文件。这个文件非常重要，为经济体制改革打下了一个比较好的基础，对于分税制改革的展开起了非常大的作用。1993年下半年，我们几乎全部精力都扑到了分税制改革上。当时，财政部部长刘仲藜主持召开了一次体制改革座谈会，这次会议对统一思想非常有益，随后工商税制改革和分税制改革就开始紧锣密鼓地进行。1993年下半年，无论财政部还是国家税务总局，办公楼晚上经常灯火通明。那一年，我们还开了很多座谈会，包括纳税人的、地方政府的、专家学者的、海外人士的，就工商税制改革和分税制改革听取各方面意见，这可能是历史上历次改革中听取意见最充分的一次了。
1993年11月14日，中共第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出，要积极推进财税体制改革，把现行地方财政包干制改为分税制，建立中央税收和地方税收体系。改革和完善税收制度，推行以增值税为主体的流转税制度。
如果说，改革开放以前的30年是分权和集权不断进行博弈，那么到1993年提出分税制改革的时候，我们已经避开分权和集权的说法，提出了正确处理中央和地方的关系。
当时的国务院常务副总理朱镕基亲自带队，用了两个多月的时间，带领相关部门的同志，先后走了13个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作。每次去一般都是五六十人，最多的一次80多人。朱镕基说过，到地方去征求意见，核心问题是财政，所以他对财政部特别宽容，在严格控制随行人员的前提下，却对财政部网开一面，愿去几位就去几位。每次随行都不轻松，经常加班加点，有的时候通宵达旦，车轮大战。事后朱镕基同志曾经半开玩笑地说过，那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。最后总算谈下来了。项怀诚说他自己掉了5斤肉。
讨论中，财政部和朱镕基之间就以1993年为基期年的问题有争论。以1993年的财政收入为税收返还基数，是广东省汇报工作时提出的。后来中央政治局常委会研究决定，以1993年为税收返还基期年，这在当时是个非常大的政策。而当时，刘仲藜和项怀诚都不同意以1993年为基数。当然，财政部对于执行党中央的决定是没有任何问题的，财政部门比较务实，从技术操作层面考虑问题多一些。说白了，就是担心地方的数字弄虚作假，担心钱在1993年都收光了，都成了地方政府的基数了，以后年年要给。担心今年收入上去了，明年又下来了，无以为继怎么办？实际上，宣布以1993年为基数的当年，后几个月确实出现了一些异常情况，把死欠都收上来的，大量向银行贷款缴税的，甚至连倒闭的企业都把以前的税补齐了，凡此种种，造成了1993年后4个月财政收入大幅度增加。据1993年地方财政收入月报，这一年地方财政收入全年增长966.63亿元，增长率为40.2%，其中9月～12月地方财政收入增长756.95亿元，比上年同期分别增长了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。这是从来没有过的，确实也是反常的。对于这种现象，朱镕基也非常重视，那年第四季度，他曾布置多次检查，还制定出了凡违规操作不合理的基数可以扣除等政策。
当时，我们最担心的是，以1993年为税收返还基期年，各地当年财政收入基数猛涨上去之后，对1994年的财政收入有影响。因此，1994年1月，项怀诚是忧心忡忡，寝不安席。到了1994年2月8日，1月份的财政收支报表出来了，1月份收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长62%，这是从来没有过的速度！他高兴得不得了，一块石头落地了。财政收入数据显示，1994年每个月的财政收入都比上年同期增加，全年财政收入增加了869亿元，比上年增长20%，是历史上少有的。自1994年实施财政体制改革以来，到2007年的14年中，财政工作发生了天翻地覆的变化，财政收入由1993年的4349亿元增加到2007年的51300亿元，14年平均年增3354亿元，平均年增长19.3%。这一切充分说明了1994年的分税制改革功不可没。可以毫不夸张地说，这是一次广泛而深刻的改革，它奠定了中国特色财政改革的基础。
现在回头再看当年财政部与朱镕基之间的争论，项怀诚说，对于以1993年为基期年的政策已经心悦诚服。这个政策说明，在推进重大财税改革时，必须要取得地方政府的强有力支持。这是必要的妥协，这个代价必须付出。这一让步争取了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推行。因为这场宏观经济体制改革如果进行不下去，社会主义市场经济就是一句空话。朱镕基说过一句话：“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。”
"再不改革，中央财政就会垮台！"
在1994年实行分税制改革之前，我国的财政已经非常脆弱，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央财政陷入了严重危机，几乎难以为继。正是这种状况让党中央、国务院痛下决心，一场具有深远影响的分税制改革拉开序幕。
分税制改革前，我国主要实行的财政体制是包干制。有大包干的，有小包干的；有分税包干的，有增长包干的。那么，什么叫做包干体制，怎么产生的包干体制？
实际上包干体制是改革开放以后，为了解决激励机制不足、在没有完善的法制条件下产生的一种过渡办法。最早是从安徽省凤阳的小岗村开始的农村大包干，“交够了国家的，留够了集体的，最后都是你自己的”。后来就把这种包干的制度引进到企业里，在企业实行了各种各样的包干制度。很多人觉得包干的办法很好，也就引进到财政制度里。当时在中央政府和地方政府之间也有一个重大问题，就是怎样使地方政府尽可能地放心，实行包干制度是可以部分解决这个问题的。在体制多变的情况下，包干体制能够起到调动积极性的作用。但是它也有很大的局限性，表现在当时的财政收入上，即财政收入增长速度不是太快，中央财政增长的速度相对来说更慢。那个时候，一年财政收入能增加一二百亿就不错了。
财政收入占GDP的比重是一个重要的目标。改革开放以后我们实行减税让利，把一部分财政收入有意识地让给企业，增加企业的活力。1980年～1990年，国内生产总值平均增长率为9.5％，可是财政收入占GDP的比重却逐年下降，1979年财政收入占GDP的比重是28.4%，1980年就下降到25.7%，到1993年这一比重已经由28.4%下降到12.6%。在这段时间里一共下降了15.8%，大体上每年要下降1个百分点还要多。另一方面，在整个的财政分配中，中央财政的收入分配不占主导地位，中央财政不大能够监控地方政府和地方的收入。中央财政占全国财政收入的比重也呈现下降的趋势。1984年中央财政占整个财政收入的比重是41.5%，到了1993年比重下降到22%。是倒二八。所以中央财政的发言权就相对比较小。老百姓有一句话，就是喊鸡还要撒把米呢，你手里的钱都没有几个，你让人家听你的很难。钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的。政治上的权威如果没有经济的基础也是不行的。
当时国门已经打开，项怀诚说他接触了很多人，也接触到中国台湾的专家，包括台湾的原“财政部长”陆润康。陆润康说，台湾的财政是“弱干强枝”，“中央”比较弱，地方比较强，整个台湾财政收入的90%是靠“台湾省”，我这个“部长”见了“台湾省”的财政厅长还要讨好他。
项怀诚还到南斯拉夫考察，南斯拉夫当时有位副部长叫奥格奥夫斯基，是位经济学家。他说，南斯拉夫财政收入占国民收入比例太低了，只有11%，他担心国家要出事了。果然，不久南斯拉夫就出事了。
当然，中国的情况与南斯拉夫不同。我们除了预算内收入以外，还有一部分预算外收入，以及一部分政府性收费。所以国家之间的比较要慎重。不管怎么说，财政收入占GDP的比重逐年下降，中央财政收入占全国财政收入的比例太低，财政部很窘迫啊。有人把中央财政叫做“悬崖边上的中央财政”，一碰就掉下去，如临深渊。由于中央财政收入严重不足，从上世纪80年代末到90年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”，并且借而不还的事。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损补贴资金不到位，重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。当时连某些中央机关都已经到了不借钱工资就发不出去的境地。当时财政部部长刘仲藜曾开玩笑讲，我现在背心都快给扒掉了。他三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，朱镕基不允许。包干的体制已经到了非改不可的时候了。
1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开。朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”
（本版内容摘编自三联书店出版的《共和国部长访谈录》，作者：马国川）
改革：贯穿共和国财政六十年的主线
从新中国成立到改革开放之前，中国的财政体制经过了多次调整和改革。新中国成立初期是个暂时阶段，财政收入主要是公粮，一切为了前线。1953年以后，政府的工作重点第一次转移到经济建设上来，财政处在建设阶段，即毛主席所说的“发展经济，保障供给”。一直到改革开放，财政基本上都是为了发展经济，保障供给。但是那时体制不好，GDP虽然增长很多，产品存量并不多，人民生活改善不多。中国经济走的是一条成本高、效益差的道路。
新中国成立后到改革开放前的30年时间里，财政体制变化偏多，缺乏稳定性，平均3年就要变一次财政体制。从实践来看，最短的财政体制只使用了1年，最长的财政体制也只不过五六年。其原因不是干部的问题，不是人的问题，是体制的问题，基本上是在分权和集权之间变化。用现在比较时髦的话讲，是中央和地方之间的博弈关系。
其实，前30年财政体制改革的主线，就是寻找中央和地方之间一个合理的分权界限，每一个不同的时期都有它自己的特点，最后也没找到一个最好的办法，但是做了很多有益的尝试。大体来说，解放以后，我们事实上是无可奈何地学习苏联，财政部也有苏联的顾问，苏联专家帮助中国建立苏联模式。同时，中国内部也在探索，陈云就对苏联的东西做了很多修改，不是完全照搬苏联的。财政改革前30年有过很多探索，包括分灶吃饭、包干制、总额分成，包括分税制改革，在前30年都搞过。
由于条件不具备，这些改革都没有成功。但是不能否认，改革是60年财政政策的一个主线，不能说中国财政改革就是后30年的事。
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