300亿出口退税诉求：中央地方财税互动新棋局

　　“这300亿元，等于包下出口退税的所有补贴资金。”孙忠焕对本报记者解释他这个提案的初衷，出口作为拉动经济的三驾马车之一，应该投入资金促进出口，“而且这些资金不能再让地方出，是否可由中央出？”

　　在他的《关于要求完善出口退税负担机制的建议》提案中，详细梳理了上世纪80年代至今的出口退税政策的中央与地方负担比例，并推导出由中央全部埋单的合理性。

　　这并不是一个孤立的建议。从2009年初的地方两会开始，“要政策”“要项目”就成为头号话题。在经济不景气的重压之下，即便是富庶的长三角地区也出现了地方财政捉襟见肘的困局。作为税收大户的上海市，2008年的财政收入增长仅有6%，首次低于GDP增长，为多年未有之困局。

　　但地方政府向中央求援的难度也可想见。2009年中央财政的赤字预计将达到史无前例的6000亿元。要解决地方财政难题，争取发地方债也是各地能想到的传统诉求。

　　“自1993年分税改革以来，中央与地方的互动始终在进行，地方政府想要控制更多的财源，这种愿望无可厚非，但由于分税比例由中央决定，地方只能在其他方面比如地方债政策突破上面动足脑筋。”浙江工商大学经济学院教授张旭昆认为，目前发放地方债等措施正是深化财政改革的契机，也将是中央与地方互动的新起点。

　　300亿的地方小算盘

　　孙忠焕提出的300亿，是基于2008年全国的出口退(免)税总额。

　　据国家税务总局统计，2008年全国出口退税总额为5866.1亿元，扣除2003年出口退税基数2004亿元，差额为3862亿元。按照现有的分担比例，中央财政和地方财政为92.5：7.5，即2008年中央财政承担了其中的3572.35亿元，地方各级财政负担了289.65亿元，接近300亿。

　　“但外贸是一个流通性很强的行业，产品的产地和出口地往往不是一个地方，单纯让出口地的地方政府出钱补贴退税金额并不合理。”孙忠焕认为，要想调动地方政府促进出口的积极性，突破口就在完善出口退税负担，“也就是这部分钱应该全部由中央负担”。

　　我国自上世纪80年代逐步恢复实行出口退税政策。2003年之前，出口退税一直由中央财政负担，但出现了严重的出口欠退税问题。

　　从2003年10月起，建立了中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制，即以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。

　　实施一年多之后，历年拖欠的出口退税款基本全部还清。2005年8月1日，这个分担比例又经历了调整，超基数部分中央与地方按照92.5∶7.5的比例分担。

　　“这些都是由于当时的中央地方财税收入状况决定的，是权宜之计。”孙忠焕认为，这样的直接后果是，一个地方出口越多，出口退税额越高，地方的财政负担就越重，“所以一些地方政府就层层分解出口退税指标，想方设法限制外贸出口，甚至出现了驱赶外贸企业的现象。”

　　在以浙江省为代表的长三角以及珠三角的诸多省份中，大都有五到六成的财政收入都是靠外贸拉动的，这样的外贸依存度在今年全球经济下滑的形势下直接导致了这些经济大省的财政收入下滑——“节流”和“哭穷”是他们想到的方法之一。

　　虽然孙忠焕提出的建议，仅仅涉及出口退税补贴总额的2.5%，但他认为在目前地方财政锐减的形势下，如果中央财政能让地方政府把这些钱节省下来，地方政府会把钱投到产业升级上去。

　　地方债“开源”

　　在节流之外，开源似乎更值得期待。

　　“我们浙江省已经上报了300亿元的地方债项目，估计大概有80到100亿能够批下来，当然最好能多跑点项目下来，多多益善。”浙江省财政厅副厅长魏跃华在2009年2月中旬的一次内部会议上透露，“我们正指望这些钱缓解压力”。

　　据记者了解，目前各地方发改委已经上报了具体的地方债项目，各地的财政系统也在填写关于地方债务摸底的表格，作为地方债发放的技术参考标准。

　　正因为实际项目并没有得到批复，已有数个省份组成了强大的游说团在两会期间进京，试图在地方债的分配上为本省争得更多的份额。

　　地方债被称为中央对地方财政“开前门堵后门”的调节手段。根据国务院刚刚下发的通知，本次中央代发地方债的规模达到2000亿元，募集的资金将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目，不得用于经常性支出。

　　一位不愿公开姓名的东南某市地方财政局负责人向本报记者解释称，“地方债的发放对于缓解地方财政来说有三大好处”：

　　其一，债券的形式是中长期的，不会一下子增加地方财政的预算压力。其二，发债券的利息成本远低于向银行借贷的成本。其三，地方政府在实质上并不具备向银行直接贷款的主体资格，往往都是借用城市投资集团这样的政府性投资平台来完成融资，“直接用政府信用发行债券就绕过了这个资格问题”。

　　对每年需要编制财政预算报告的这位负责人而言，中央代发地方债的方式颇受他的欢迎。

　　“我觉得，地方对发债的热情由两个因素决定，其一，解决中央政府的配套资金问题用于建设；其二，地方政府在任期间尽可能多地支配财权，还债则是后任的事情。”张旭昆说。

　　但在各地方以往的财政运行中，负债运营已经成常态。来自国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计，我国目前地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

　　“中央同意地方发债，就是为了解决地方融资困难这个问题。”上述地方财政局负责人说，虽然作为发债主体，地方政府必须披露其债务情况，但实际操作中很难做到。“我们的很多债务都是通过城投这样的投资公司借贷的，在披露的时候，会填那些每年公布的预算内政府债务，操作上没有什么大的妨碍。”

　　“地方债这个中央与地方互动背后的终极原因是目前的行政体系下税收和预算的缺乏监督。”张旭昆说，目前地方和中央政府都有强烈的花钱欲望，结果就展现为“中央钱不够了就增加地方税上交比例，地方钱不够了就要求中央批准贷款。”

　　他担心，如此必然导致地方政府上报高额的发债数额，由于中央对地方情况缺乏了解，最后的结果很可能是按照上报的数额划定一个百分比进行批准。“我觉得这些都应该交给地方人大去监督。然后从地方民意代表比如说人大监督地方政府发债开始，扩展到最后将整个政府预算和税收的决策权交给民意代表。让地方的民意代表为中央政府分忧。”

　　在已经公布的全国拉动投资4万亿项目中，中央和地方的出资大约在1：3之间，地方出资仍是大头。

　　“其实我们也知道，中央政府有很多地方需要花钱。以往我们还能凑合干，今年这么大的规模有点吃不消。”上述某地方财政局负责人直言。

　　与此同时，如何拓展投融资渠道成为地方政府2009年的当务之急。“我们正在尝试使用一些金融创新工具，比如如何更充分的使用保险资金，之前国家有政策，允许保险资金投资重大基础工程建设领域。”某政府性投资公司人士告诉记者。

　　其中北京、广东、上海三地已经开始申请中期票据融资试点，准备用政府性投资公司作为平台，发行中期票据，发行期限从3至5年延长到8至10年不等。