十四部委联合调研 《粮食法》立法提速

　　国家粮食局政策法规司的一位官员说，“各个小组都已经回来了，目前正在整理调研报告。”他预计，在这些调研报告的基础上，酝酿已久的《粮食法》有望在今年上半年初成草案。

　　而此前国家粮食局一位官员曾表示，由于存在争议，《粮食法》立法工作“可能需要三五年”的时间。最新的迹象显示，在高层的强力推动下，粮食立法工作正在提速。

　　多头调研

　　据悉，《粮食法》起草工作组，由发改委、农业部、商务部、央行等14个中央部委组成，国家粮食局副局长任正晓任组长。

　　“去年9月底的时候，工作组召开了第一次全体成员会议，最近的一系列调研就是根据那次会议的部署展开的。”前述国家粮食局政策法规司官员对记者说。

　　根据此前讨论的 《粮食法》立法内容，这次联合调研分成多个专题，分别由相关部委的官员组成，分赴不同的地区，以便为《粮食法》的起草提供更充分的立法依据和实践素材。

　　本报获悉，其中一个小组由国家粮食局财务司司长邓亦武率领。在所有调研组中，这个小组的声势最为浩大，包括来自发改委、工信部、央行等11个部委的数十位官员。他们调研的题目是“粮食流通产业发展”，而这也将是粮食法主要的覆盖领域。

　　从去年12月8日开始，这个小组先后在湖南、陕西等省进行调研，并就近几年粮食流通产业发展的基本情况及主要成效、制约粮食流通产业发展的主要瓶颈和问题、进一步完善现行粮政管理体制等问题，与地方官员、企业和农民进行了座谈交流。

　　另一个小组的课题为“粮食市场和质量卫生安全监管”，由国家粮食局标准质量中心主任杜政率领，由来自卫生部、商务部等8个部门的15名官员组成。他们从去年12月3日开始在四川、甘肃等多个省市进行了连续调研。

　　本报获得的一份简报显示，这个调研组在四川成都、简阳、德阳等地围绕如何建立粮食市场管理制度、粮食市场监管的主要内容、粮食行政执法可以行使的职权、粮食行政执法工作保障等问题，组织了多次座谈和实地考察。

　　还有一路调研组，由财政部经建司副司长张学文率领，其成员来自农业部、国土资源部、国家粮食局等部门。他们从去年11月30日开始在安徽等省市进行调研，这个调研组的调查主题是“粮食省长负责制”。

　　立法溯源

　　粮食立法早在上个世纪即多次讨论，1999年之后几乎每年的“两会”都会收到类似提案或建议。业内官员和学者更就此展开了长期的讨论和研究。2007年，《粮食法》被列入十一届全国人大五年立法规划。2009年初，《粮食法》被列入国务院当年立法计划。

　　前述国家粮食局官员透露，“2008年刚刚经历了一场粮食危机，从中央到地方，对于粮食工作都特别重视。我们就向国务院建议，是不是可以通过立法的方式，把这些政策变成硬性的约束？是不是可以科学合理地规范各主体的行为与权益？”

　　国务院采纳了这个建议，并批示由国家发改委、粮食局牵头，尽快开展研究和起草工作。此后，两部门已经多次就《粮食法》立法工作开展座谈和研讨。

　　据悉，截至目前，《粮食法》的立法宗旨已经基本确定，就是确保国家粮食安全。立法原则也已取得了部分共识。比如，要坚持立足国内保障粮食基本自给、进出口调剂余缺；国家宏观调控下实行“粮食省长负责制”；在国家宏观调控下充分发挥市场机制基础性作用；服务三农、服务民生，保护粮食生产者、经营者和消费者合法权益；符合国际惯例与大力扶持国内粮食产业发展相结合等。

　　争议焦点

　　除了上述达成的共识外，在适用范围、基本原则和主要制度等具体问题上，各个部门和专家们尚未达成一致。

　　比如，粮食局等部门希望《粮食法》的适用范围涵盖生产、流通、消费等整个粮食产业链，其内容则应该包括建立健全粮食生产、粮食市场管理、粮食宏观调控、储备粮管理、粮食应急、粮食质量卫生监管、粮食产业支持、粮食消费、粮食安全意识和责任、粮食行政管理职责等基本制度。

　　对此，有的专家和部委表示了不同意见。

　　一位粮食系统的专家分析，“主要还是出于部门权力划分的考虑。粮食局最有可能成为粮食法的执法主体，这部法律涵盖多广，就意味着粮食局未来的权限多大。这样农业部、商务部等肯定有想法。”

　　根据此前的权力分配，粮食生产环节由农业部负责，粮食流通、加工环节由粮食局负责，粮食消费和进出口环节则由商务部负责。这种将粮食工作拦腰斩为三段的管理体制为很多人所诟病，但却很难打破。

　　《粮食法》被视为一个建立新体制的契机。因此，发改委、粮食局等部门试图在这部法律中整合整个粮食产业链，使其可以进行全程监管和调控。

　　不少专家则私下对本报表示：“目前粮食立法的时机仍未成熟。”他们担心，在行政命令下的草率立法可能会导致一些意想不到的后果。

　　在这些专家看来，除了行政权力分割外，目前还存在着政府管得太多、统得太死等诸多体制性问题。

　　“2004年确立的粮食市场化改革，从现在的结果来看离初衷相去甚远。粮食领域现在仍然没有摆脱行政力量控制的格局，一些大国企坐享垄断之利，外资被拒，民资受压。”粮食行业协会的一位专家担心，起草中的《粮食法》很可能会把这些并不合理的现行体制合法化、固定化。