各省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局，各计划单列市国家税务局、地方税
务局，十八个试点城市国家税务局、地方税务局：
现将国家税务总局副局长项怀诚同志在税收征管改革试点工作会议上的讲话印发
给你们，请认真组织贯彻。
税收征管改革是贯彻征管立法精神，保障新税制有效运行，实现多方位、多环节、
多层次监控，防范税收流失的一项系统工程。这一工程建设的优劣，直接关系到税制
改革能否最终取得成功，关系到税收在社会主义市场经济中职能作用能否充分发挥，
而且对于税务部门本身改进征管手段、提高征管效率、加强廉政建设和提高于部素质
都具有重要意义。各级税务部门务必从这一高度去认识征管改革，抓好征管改革。
已经明确为征管改革试点单位的地方，要按照会上的部署，认真抓好落实；非试
点地区也要根据项怀诚同志讲话的精神，在以往征、管、查“三分离”或者“两分离”
改革的基础上，按照总局提出的征管改革目标继续探索深化，特别是过去已经在税收
征管领域应用计算管、查“三分离”或者“两分离”改革的基础上，按照总局提出的
征管改革目标继续探索深化，特别是过去已经在税收征管领域应用计算机的地区，不
仅不能停步，更应该继续运行，为逐步向未来统一的系统靠拢，奠定基础。
附件：项怀诚同志在税收征管改革试点工作会议上的讲话
１９９４年９月２３日
同志们：
税收征管改革试点工作会议今天开始。这次会议的中心任务是：适应建立和发展
社会主义市场经济条件下税制改革的新形势和新要求，部署深化税收征管改革的试点
工作，为建立全国税收征管改革示范系统做准备。下面，我先介绍点情况，讲几点意
见，以便大家了解并研究落实。
一、征管改革的背景
为适应我国经济发展的需要，建立科学、严密的税收征收管理体系，从１９８８
年开始我国各地陆续进行了税收征管改革；１９９０年国家税务局在各地征管改革试
验的基础上，提出了以征、管、查“三分离”或者“两分离”为主体模式、变税务人
员下户征税为纳税人主动上门申报纳税的改革思路。目前全国已有７０％以上的县
（市、区）基层税务机关实行了这种模式，在这些地区，纳税人主动到税务机关申报
纳税的面达９５％以上；一些地区在国家税务局的组织、指导下，还进行了“两同步、
三结合”（即征管改革与会计改革同步，征管、会计、计算机应用三结合）的税收征
管改革试验，也取得初步成效。
但是，以往征管改革中存在的问题也是不容忽视的：
一是对纳税人的管理方式变革不够彻底。长期以来，税务机关对纳税人实行的是
“一员到户，各税统管”的管理方式，征收、管理、检查各项职能集于税务专管员一
身，易于形成“一个人说了算”。征管模式由“一统”改为“分离”，仅是缩小了税
务专管员的职权，还没有将管理方式由“管户”变为“管事”，那些本该由纳税人承
担的大量事务依然由税务专管员包揽着，致使税务机关人手不够的矛盾没有因改革得
到根本性的解决，有的地方反而更加突出了。
二是改革的内容不够规范、不够统一。我国地域辽阔，情况复杂，人员素质参差
不齐，技术手段比较落后，无论是改革模式的选择，还是业务规范（包括标准、程序
和表格等）的制定，各省市之间都程序不同地存在着差异。计算机应用于税收征管领
域之后，由于征管需求规范的不统一，限制了计算机的运用，优越性得不到充分的发
挥，而且影响了计算机系统的兼容和联网。
三是改革在整体上还不够协调和配套，诸如体制、机构等方面的因素，使得税收
征管的效率难有明显的提高。
１９９３年２月，在认真总结以往全国征管改革经验教训的基础上，我们邀请国
际货币基金组织财政事务部的专家们，对中国税收征管改革的现状进行考察，形成了
《中国：发展税收管理战略》的备忘录。此后，我们又召集国内部分税收征管方面的
专家，对上述备忘录进行了认真的研讨，并结合我国国情，总结以往我国税收征管改
革的经验教训，于１９９３年１０月提出了《深化税收征管改革设想》，提交全国税
制改革工作会议讨论。嗣后，征管改革的目标和原则作为《工商税制改革实施方案》
的一个重要组成部分正式上报国务院，于１９９３年１２月２５日获得批准。
今年以来，随着新税制的实施，我们加快了税收征管改革前期准备的步伐。多次
邀请国际货币基金组织和世界银行的专家们来华，就我们草拟的税收征管改革的若干
原则问题以及这项改革的财政支持和技术援助共同进行研究。经过双方卓有成效的讨
论和对北京、沈阳等地的实地考察，在国际技术援助和对改革的财政支持等方面已经
取得了一些进展。以此为基础，国家税务总局经过研究并拟定了《税收征管改革实施
意见》、《税收征管计算机化项目实施方案要点》，并据此制订出《税收征管改革准
备阶段的工作计划》。
当前，我国的社会主义市场经济已进入整体推进和重点突破的关键时期。作为今
年我国几项重大改革举措之一的税制改革，出台顺利，运行正常，新老税制过渡平稳
并已取得初步成效；作为“分税制”和新税制实施组织保证的中央和地方两套税务机
构的组建工作，也在按部就班地进行，九月底即可基本完成。因此，抓住这一有利时
机，推进征管改革，解决当前税收征管工作中存在诸多问题，建立起科学、严密、实
效的税收征管体系，从根本上提高征管水平，为新税制的顺利、正确实施并确保税制
改革获得最终成功创造良好的税收秩序，就显得极为迫切。
二、征管改革的必要性和重要性
首先，深化税收征管改革是正确贯彻执行新税制，推进社会主义市场经济体制建
立与发展的需要。税制改革作为社会主义市场经济整体框架建设中的一个重点，经过
八个月的准备和九个月的实践，已经证明税制的设计是成功的，实施中某些政策的调
整是必要的，也是及时的，税收收入保持了持续、稳定的增长。与此同时，我们也已
经注意到，新税制在贯彻执行中还存在着不少不尽人意之处，征收管理中问题还比较
多。越权擅自减免税收者有之；擅自调低税率者有之；违反规定少征多扣者有之；最
近还发现有的地方的税务部门居然对亏损企业课征所得税。如此等等，究其原因固然
有新税制本身尚需完善的问题，但主要是由于征管不严、监控不力造成的，我们的征
收管理缺乏全国统一的操作规范和检验标准；我们现行的征管模式不尽合理，检查力
量的投入太少，税务稽查人员的素质也有待提高。《工商税制改革实施方案》中曾经
指出，税制改革实施后，“适应社会主义市场经济体制要求的税制体系将初步形成。
与此同时，必须推进税收征管制度的改革，彻底改变目前征管制度不严密，征管手段
落后的局面，从根本上提高税收征管水平，建立科学、严密的税收征管体系，以保证
税法的贯彻实施，建立正常的税收秩序”。最近；国务院领导同志针对沿海一些省市
因征管落后影响新税制运行突出问题，批示：“改革不能停步，改善管
理迫在眉睫”。我到税务总局工作以后也曾提出过建议，税收征管的改革，从征管模
式、计算机的运用到税务登记、纳税检查；从税源调查，到税收入库都要有一套新的
制度。我认为，这项改革就其深度和广度来说都不亚于现在税改，因为征管改革是涉
及体制、模式、人员素质、手段等多种因素的综合性改革，而且还要受到财力的制约。
如果说，我们花八个月的时间能使新税制出台，那么，要完成税收征管改革则可能花
上二年、三年，甚至七、八年的时间。只有征管改革成功了，我国的税制改革才能成
功。大家知道，税制改革的目的，就是要为纳税人在市场经济条件下互相竞争创造一
个公平的税收环境，为国家宏观经济提供一个有力的调控扛杆。而税收能否公平，调
控能否得力，在很大程序上则取决于征收管理的好坏。如果征管软弱不力，不统一，
不规范，再好的税制执行起来也势必大打折扣，进而必将影响甚至在一定程度上的制
约社会主义市场经济建立和发展的进程。从这个意义上讲，征管改革是保卫新税制，
巩固新税制的需要，是税制改革的深化。
第二，深化征管改革是改进征管手段、提高征管效率的需要。当今社会已进入信
息时代，世界各国都在根据自身的经济实力和科技发展水平在现代化的道路上攀升，
各行各业都在寻求有效途径，改进技术手段，提高工作效率。对照我们税务系统的现
状，大部分的基层税务机关还没有电子计算机这种现代化的技术装备，无论是纳税管
理、税款征收，还是税务检查，仍主要以手工劳动为主。这种状况，不要说跟不上信
息化时代的需要，也很难适应新税制实施后征管业务增加、征管难度加剧的新形势，
特别是面对增值税实行凭发票注明税款抵扣制度，需要对增值税专用发票从购领、库
存到使用、核销全过程的监督和检查，对此尤感力不从心。今年以来，利用增值税专
用发票偷税、骗取出口退税等违法案件的不断发生，正是从另一个侧面说明运用计算
机实行征收管理现代化已迫在眉睫。应当指出，税务部门是国家重要的经济管理部门
和执法部门，税收业务涉及到社会再生产的各个环节和经济领域的各个方面，税务工
作的各个领域，各个环节蕴藏着大量重要的微观和宏观经济信息。建设税务信息系统，
大力普及计算机在税收征管领域中的应用，不但有利于加强税收征管，防止税收流失，
也有利于提高税收政策分析能力和工作管理效率。正因如此，近年来中央领导同志在
多次听取税收工作和财税改革的汇报时都指出，税务部门必须加快电子计算机网络的
建设，从城市做起，切实强化税收征管，防止国家财政收入的流失。我们最近同世界
银行已经初步商定了一个税收征管改革技术援助贷款项目，最初就是朱镕基副总理去
年１１月９日在与世界银行副行长卡奇先生会谈时提出的。由此足以看出这件事情在
领导同志心目中的地位和份量。所以说，征管改革是我们税收工作在新形势下发展的
需要，它标志着我们税收工作已经进入到一个新的历史阶段。
第三，深化税收征管改革是廉政建设和提高干部素质的需要。为政能否清廉，是
检验政府权威、效能高低和人心向背的重要标志，也是执政者生死存亡的关键所在。
对此，党中央、国务院历来都高度重视，不仅于法有据，而且迭有措施。税务部门作
为国家一个重要的综合经济部门和执法机关，认真贯彻党中央、国务院关于廉政建设
的一系列部署，需要常抓不懈。但实事求是地讲，少数税务人员吃拿卡要，随意减缓，
收“人情税”，以权谋私执法违法的现象依然存在。改变这种现状，除了继续抓好廉
政教育、税务行政监察之外，更重要的是要建立起一套依靠计算机进行征收管理的新
的机制。改革完善现行的征管格局，逐步以至最后彻底取消税务专管员管户制度，推
行纳税人主动申报纳税制度和税务代理制度，强化税务稽查，大力普及计算机在税收
征管领域的应用，减少税务人员与纳税人的直接接触，让规范化代替“随意性”，从
机制上促进税务人员秉公执法、为政清廉，从而牢固树立起在人民群众中的威信和良
好形象。在我们摒弃落后的征管模式，建立起充分运用计算机的新的征管模式的过程
中，我们几十万税务干部将经历一场深刻的转变，一部分同志将成为操纵技术装备的
骨干，一部分同志将转到税务中介机构中去工作，一部分同志将成为熟悉政策、懂得
财务会计、了解企业生产经营状况的查账能手，在我们税务系统内部形成一支坚强的
护税稽查队伍。整个税务系统的干部素质将有一个极大的提高。
三、抓紧改革试点。建立示范系统，当好开路先锋。
税收征管改革是保障新税制有效运行，贯彻征管立法精神，实现多方位、多环节、
多层次监控，防范税收流失的一项系统工程。这一工程建设的优劣，直接关系到税收
在社会主义市场经济中职能作用的发挥。这次税收征管改革的总体框架设计，我们形
成了一个《税收征管改革实施意见》（下称《实施意见》），为便于研究，这次会上
先以征求意见稿的形式发给大家。这个文件是根据国务院批准同意的《工商税制改革
实施方案》确定的原则起草的，经过反复研究、专家咨询，并提交全国税务局长会讨
论过的。这是深化税收征管改革的一个总体设想。文件中谈到了改革的指导思想和原
则、改革的框架结构以及实施步骤，明确了改革各组成部分的内在关系。这次征管改
革的核心任务是，建立一个有现代化技术支持的、相互协调制约的申报、代理、稽查
相结合的税收征管新格局。也就是说，在健全的、透明的法制体系下，建立严格的自
我申报制度，广泛利用税务代理，普遍应用计算机监控，建立强有力的税务稽查系统。
同时，进一步密切与有关部门的行政协助，强化涉税案件的司法监督。为了使这次税
收征管改革积极而又稳妥地进行，《实施意见》将整个改革设计成准备、试点、推行
三个阶段，力争在２０００年之前基本完成这一工程。这次会议就是要部署改革所需
要的各项前期准备工作。我们根据《实施意见》确定的改革目标，
制定了《税收征管改革准备阶段的工作计划》（下称《工作计划》），请大家认真研
究落实。
需要指出的是，这次改革不同于以往。这次将强调规范统一、整体协调。如果说
过去的改革主要植根于手工劳动的基础之上，那么今天的改革则将更多地依托计算机
技术的支持；如果说以往的改革主要局限在征税主体间的征、管、查三分离或两分离，
那么，这次改革则要覆盖到纳税主体、社会中介服务组织以及税收管理所要涉及的相
关领域；如果说，以往的改革主要是我们自己摸索的经验，那么，今天的改革将有更
多的国际借鉴。唯其如此，我们必须扎扎实实地抓紧试点，为在全国顺利推行征管改
革建立起示范系统。
今天，我先提几点要求：
（一）要抽调精兵强将，组成工作小组，限期完成设计任务。根据《工作计划》
的安排，我们将整个设计工作分为两个阶段，即征管业务需求设计和计算机系统设计。
按照业务分类，将组成四个小组：一是登记与为纳税人服务小组；二是税款报缴、会
计及征收监控小组；三是税务稽核、审计小组；四是法规信息及复议应诉小组。这几
个小组的任务就是负责业务需求设计。小组人员由国家税务总局和试点单位的业务骨
干共同组成，试点单位要根据不同的业务要求选派业务过硬、经验丰富、责任心强的
同志参加；同时，每个小组都要有计算机方面的专业人员参加，提前介入，以便业务
需求设计与后续的计算机系统设计紧密衔接。这次会上就要把人定下来。国庆节以后，
各小组人员要立即集中，投入设计工作，并要按《工作计划》确定的具体任务和时限，
保质保量，如期完成。
（二）项目设计既要从实际出发，又要具有超前意识。税收征管改革的设计不能
脱离实际，必须具有可操作性，但是也不能拘泥于现状，否则，刚设计完成就有可能
不适应形势的发展而被淘汰，造成人力和财力的浪费。特别是计算机系统设计，既要
包括已经有的，也要包括将要有的和应该有的；既要满足一线税收征管的需要，也要
满足各级管理层的需要，还要把办公自动化结合进去。对于那些税收征管中的重点、
热点、难点诸如增值税、出口退税、个人所得税等，在设计时一定要放在优先位置加
以考虑。不仅如此，还应考虑到未来与银行、海关、工商行政管理等有关部门单位乃
至到同企业联网的需要。为了保证我们的设计能够既适应中国国情，又能更加接近国
际通行做法，在每项设计初步完成后，我们都安排了专家咨询以及相对集中的评估，
希望同志们认真对待专家们，不论是外国专家还是中国专家的咨询意见，力求把我们
的设计修改得更合理、更科学、更实用。
（三）要认真抓好业务考核与培训工作。为确保新的征管改革设计能够为税务人
员所掌握并顺利地付诸实施，首批试点的四个单位从现在开始就要着手进行所属税务
人员的业务考核工作，根据每个人的工作业绩和考核成绩，按照《实施意见》确定的
原则，重新进行组合分工。在此基础上，要对全体人员依照新设计的征管规范和业务
流程，分门别类地进行系统培训。经过培训，要求每个税务人员不仅熟悉自己分工的
业务内容、标准及其流程，而且能够较为熟练地操作运用计算机。后续十四个扩大试
点单位也要早做难备，利用机构分设的有利时机，理顺内设机构，抓好所属人员的摸
底考核和分工调整，迎接培训和试运行。
（四）关于改革的经费来源问题。这次征管改革得到了中央、国务院领导同志关
心重视，也得到了有关部门的大力支持。征管改革项目国家计委已列入计划。世界银
行对中国财税体制和税收管理改革的贷款项目也基本谈妥，财政部承诺统借统还。可
以说，改革的经费来源是有保障的。将来这些经费拨付到位以后，各地务必严加管理，
专款专用，不要挪作他用需要明确的是，今年怎么办？我在全国税务局长会上已经说
了，今年的经费渠道不变，财政部下达的１１２号文件已作了明确规定。因此，希望
地方政府在给作为试点单位的税务局的经费中也要为征管改革安排必要的开支，以支
持此项改革的启动。明年将按我们同财政部商量确定以后的办法处理。
（五）统一认识，加强领导，团结协作，务求必成。根据党中央、国务院的决定，
这次财税体制改革后，各级税务机关包括国家税务总局的主要任务就是征收管理，省
以下各级税务局更是要全力以赴投入征收管理。所以，我们必须全心全意抓好征管工
作，否则就是失职。这次征管改革是实现中国税收管理现代化的关键一步。我们现在
所做的工作是为全国的征管改革制适和提供“样板”。“样板”做得好不好、质量高
不高，直接关系到这次改革的成败，制约着我国税收管理现代化的进程。各级税务部
门的领导，尤其是先行一步试点单位的领导务必对此有足够的认识，切实加强对改革
的领导。我希望试点单位的一把手亲自抓征管改革工作，义不容辞，责无旁贷。同时，
要加强整体协调，精心组织实施，确保改革能够顺利推进。我希望参加整个项目设计
和试点工作的全体同志，精诚团结，通力协作，充分发扬税务干部顾全大局、不怕疲
劳、连续作战的优良传统，认真负责，一丝不苟，使得改革的每一个环节、每一个方
面都井然有序，确保征管改革任务能够如期完成。
同志们，税收征管改革是承先启后，继往开来的事业，没有现成的模式可搬。你
们肩负的使命光荣而又艰巨。社会主义市场经济在召唤着税收征管改革，新税制功能
的充分施展在期待着征管改革，中国税收管理的现代化在盼望着征管改革，时不我待，
“只争朝夕”。希望同志们加倍努力，早日建成税收征管示范系统。
预祝我们的税收征管改革试点工作取得成功！ (3)
失效日期：
