基层税收征管档案管理存在的问题及建议
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发布时间：2009-08-21
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基层税收征管档案即税收征管资料，是指基层税务机关在税收征收管理活动中形成的与税收征管有关的文件、凭证、报表、账册、文书、案卷等不同形式或载体的历史记录。它是形成于税收征管活动中的第一手资料，反映了纳税人生产经营的重要信息和税务机关征管工作的基本过程，它包括税收征管资料的受理（采集）、录入、整理、归档、借阅、销毁等环节。科学规范的税收征管档案管理，对加强税收征管工作、提升税收征管效能、促进依法行政、规避执法风险等有着较大的实际利用价值。因此，重视和加强税收征管档案的管理，是促进税收征管工作科学化、专业化和精细化管理的一项重要的基础性工作。基于这一认识，我们对基层税收征管档案管理进行了深入调研，通过对调研中发现问题的分析，提出了完善基层税收征管档案管理工作的一些建议及要达到的目标，抛砖引玉，促进基层税收征管档案管理工作有新的提高。
一、基层税收征管档案管理存在的问题及原因分析
（一）思想上重视不够。长期以来，基层税务人员承担着繁重的税收任务，由于历史沿袭固化方式，从而使得各级各部门对征管档案管理重视程度不一，存在着“重税收任务轻资料管理”的片面认识，工作的重心往往注重于过程完结，而忽视案头管理以及卷宗归档工作。另外，在部分干部中存在着“做完就了”的固化思维和麻痹思想，使得征管档案管理滞后，不能适应税收信息化建设的需要，不能及时、准确、全面的为税收科学化、专业化和精细化管理提供有价值的信息源。
（二）税收征管档案管理工作量大。基层税收征管档案是在税收征收管理活动中形成的与税收征管有关的文件、凭证、报表、账册、文书、案卷等，其来源广、种类多、数量大，其收集、整理、管理工作十分浩大。以玉溪市红塔区国税局为例，2008年，其承担着玉溪市红塔区和高新区(除红塔集团以外)1.9万多户纳税人的税收征管工作，其中增值税一般纳税人898户。据不完全统计，2008年区局征管科接收征管档案约57200套，普通发票存根联约12000本。其中：由管理分局传递的税务登记类、行政许可审批类、税收证明类和税源调查类约4200套；由计征科传递的会计报表、申报表、发票领购申请表、其他资料等约53000套，普通发票存根联约12000本。
（三）档案管理硬件设施不全。经费投入不到位，征管档案管理硬件条件缺乏，如档案室、资料架、资料盒等添置不足。目前不少基层税务机关出于方便使用的考虑，仍沿用传统的管理办法，将征管档案分散管理于征管科、税政科、计征科及管理分局。没有统一规范的税收征管档案室、资料架、资料盒等，普遍利用办公室普通橱柜等存放保管，缺少妥善保管档案资料的必备条件，档案资料防盗、防火、防潮、防尘、防鼠、防虫等设施不全。而现有的资料（档案）室面积小，不能完全存放规定年限内纳税人全部的申报资料、会计报表和其他征管资料，不能做到纳税人征管档案的“一户式”管理。
（四）征管档案管理制度不健全。现行征管工作中，只是各基层县（区）局根据各自需要出台了部分岗位责任考核办法，没有形成统一性、规范性、全局性的档案管理制度作。对征管资料的收集、录入、审核、整理、归档、保管、使用、查阅等工作内容，没有建立起统一规范的征管档案管理制度，存在征管资料管理体制不清、管理流程不统一、资料分类混乱、管理职责不明确等问题，影响了征管档案管理水平的不断提高和作用的有效发挥。其主要表现在：
一是档案管理体制不健全。有的由税务人员自行管理，有的由基层分局、所管理，有的由县（区）局统一管理。税收征管资料收集传递、录入利用、整理归档、库房管理等都没有一个统一的标准。
二是档案管理流程不统一。没有一个统一、完善的税收征管档案管理流程，各征管单位对税收征管资料的采集、传递、接收、录入、校验、归档管理各行其是。由于管理流程混乱，致使资料内容残缺不全，有的单位上年度的税收征管资料到下一年就找不到，遗失的现象相当严重。影响了征管档案的系统性、真实性和连续性。
三是档案分类不明确。按照功能和用途不同，征管档案可分为税务登记、纳税申报、票证管理、税务稽查、其他法律文书类等。对征管档案的管理，不仅仅是按档案管理的要求进行装订，更重要的是要把征管资料进行分类、归并，使其在内容上有完整性、统一性，能够准确反映征收管理的全过程，有利用价值。目前各类文书资料的整理、收集、归档由各个不同的部门管理，各单位根据各自的经验和需要分类，没有统一的标准，同一纳税人当年形成的征管档案被分成二个或三个部分，往往存在分类不科学，内容不齐全，重形式，轻内容，重复归档等问题。这增添了推行征管档案“一户式”管理的难度，致使归档、查阅很不方便。
四是档案管理职责不清楚。以往季度的征管资料，到底是由税收管理员管理，还是由分局、所、职能科室管理，还是由县区局机关统一分类管理，没有明确要求，存在相互推诿、扯皮现象。
五是档案收集不到位。目前税收法律法规已将税务登记资料、纳税申报资料、工商登记信息的比对及银行帐号的交换等明确为法定资料。但大量的征管档案仍为法外资料，法定档案的范围还很窄，纳税人的交易信息、资金结算信息等重要资料还未纳入法定资料范围。
（五）信息化管理应用水平较低。信息不能共享，查阅不方便。从征管档案的载体看，除金税工程、网上申报、出口退税等以电子资料为主外，其他征管资料仍为纸质资料，且绝大部分的征管档案都是人工归档，计算机在征管档案管理上的利用程度比较低，往往是“拿出来一摊子，翻起来一片子，查起来没法子”，根本不能适应税收征管信息化发展的要求。
（六）征管档案管理人员能力有待提高。税收征管资料专职管理人员缺乏，绝大多数都是兼职管理人员。管理人员普遍缺乏系统的征管档案管理知识，管理能力低，制约了税收征管档案的保管和综合利用。
二、加强税收征管档案管理的建议
针对税收征管档案管理中存在的问题，为确保征管档案资料的安全齐备，同时满足日常税收工作利用的需要，充分发挥征管基础数据对优化税收征管的信息支持作用，应切实加强基层税务征管档案的管理，使之规范化、精细化管理，为税收信息化建设打下坚实的基础。具体采取以下措施：
（一）创新税收征管档案管理理念。一是基层税务机关要充分认识征管档案规范化管理的重要意义，突破长期以来征管档案多头分散管理手工操作的传统模式，树立征管档案管理集约化和数字化的崭新理念。二是加大硬件投入力度。积极筹集资金，不断加大对征管档案管理硬件的投入，配备存放保管日常税收征管档案的专用柜，设置足够空间的征管资料室并配置资料柜、打印机、复印机、扫描仪等必要的档案保管和利用设备。
（二）创新征管档案管理方式。一是强化管理人员培训。加强对征管档案管理人员的学习培训，通过集中培训、分批轮训、以会代训、经验交流等形式，组织学习档案管理业务知识和成功经验，进一步提高档案管理水平。二是整合人力资源，调整工作分工，设立征管档案管理室。将分散于多个科室管理的档案资料，改为集中由一个部门统一负责，由专人管理，实行专业化、集约化管理。三是各部门应设立专兼职档案管理员，征管资料的收集、整理、归档、利用、销毁等各环节，做到有人负责。
（三）健全征管档案管理制度。根据《税收征收管理法》、《档案法》和《全国税务机关档案管理办法》的要求，结合征管工作实际，制定基层税务部门《税收征管档案管理办法》，对征管档案的范围、收集、分类、立卷、归档、使用、销毁等做出明确规定，建立健全征管档案的传递、登记、保管、借阅、销毁、监督、考核等制度，做到有据可依、有章可循。
（四）明确征管档案管理职责。一是落实责任制。制定过错责任追究制度，严格落实各环节的责任人，指定资料传递时的专人登记和统计，并通过《征管资料移接交簿》进行移交签字，避免了推诿、扯皮问题，确保征管档案全面、如实归档。二是明确各部门的职能。形成有机的相互制约、相互协调、相互促进的管理链条，切实解决“疏于管理、淡化责任”的问题，征管档案做到“收齐无漏及时归档”。三是强化监督考核。将征管档案管理列入目标管理考核，明确目标和责任，定期考核通报，奖优罚劣。
（五）统一规范征管档案流程。结合税收管理信息化、精细化、规范化的发展要求，对税收征管资料的采集（录入）、整理、移交、归档、保管、调阅、销毁等过程，制定出科学规范、系统完整、简便实用的管理流程。可比照其他地方的经验，征管档案的收集、审核、整理、归档按以下流程操作：收集资料——分析资料——确定归档范围——按年度、问题和保管期限三级分类——以件为单位装订——排列——编号——装盒——编目——上柜。要求征收部门将每月的税务登记类、纳税申报类、税款征收类及企业财务报表资料，在月内整理完毕后传递征管档案管理室，其余资料由税收管理员负责收集，根据工作进度及资料程度于每月底前移交给征管档案管理室。对局内日常检查中形成的检查资料按上级法规部门要求分户一案一档，年未归于户籍管理档案；对有关纳税评估资料，按税收征管部门的要求，一户一月一档，年未归于户籍管理档案。分户档案按年分类装订成册，方便查询。通过明确税收征管资料归集流程，使各部门工作更加衔接紧凑，进一步确保征管资料归档的完整性、准确性、可靠性、及时性。
（六）规范征管档案分类管理。按征管档案来源、时间、内容、介质的不同，将其分成若干类别和层次，实施征管档案“一户式”存储下的“分类管理”。同类资料应按时间顺序排放在一起，以便查阅和调用。结合辖区内的经济税源结构，纳税人的生产经营特点，税款申报缴纳方式等特点进行科学合理的分类，以便于系统综合的了解纳税人的基本信息。以方便查询人检索为宗旨，对所有纳税人的征管资料档案，按照税收征管业务的需要，依据基层税收征管业务流程的要求，真实、准确、规范的收集反映纳税人的生产经营、纳税申报、税款缴纳、违法违章等涉税活动全程的所有资料，分户归档。
（七）加快征管档案管理信息化进程。依托现有征管系统，实现对纸质和非纸质征管资料的信息化管理。通过积极推行电子申报，开发征管档案管理软件，由不同岗位的税务工作人员借助微机、扫描仪等，将自己职责范围内收集的征管档案录入管理软件的不同模块，实现对征管档案信息储备、综合查询、数据管理等多项功能，并在现有网络支持下实现征管资料的信息共享。在信息化管理过程中，对纳税人报送的电子资料，应将其报送的电子介质独立归档，声像资料应单独整理、归档，电子数据要定期备份，序时保管。计算机数据库中存放的各种征管清册、台账等综合资料每年底前应集中打印成册并按要求归档，供税务人员日常征管随时调阅。实现企业纳税人“一户式”查询展现，个体工商户纳税人“行业式”集中展现和其他单位或个人按纳税人名称展现。
三、加强征管档案管理力求达到的目标效果
（一）确保征管档案的完整和安全。通过加强征管档案管理，创新征管档案管理模式，使形成的征管档案集中规范管理，消除征管档案长期分散管理的安全隐患，有效地强化征管档案管理，避免以往征管档案容易遗失、错漏、短缺和难以分清职责等问题。促使征管档案的采集、整理、移交、归档、管理等环节走上更加规范化的轨道，实现征管档案各个流转环节的真正无缝链接，责任落到实处。
（二）提升征管档案利用水平。创新征管档案资料管理模式，一方面可以使各类征管档案得到及时完整归档，征管档案的主要信息及时录入电脑，供税务人员日常征管随时调阅，免去翻查纸质原始档案麻烦，大大方便税务人员工作；另一方面，原始档案资料信息经过计算机系统的存储归集、整理、分类和综合，真正把死档案变成活资源，更好地为纳税评估、税源监控提供完整信息和查询分析功能，实现对纳税人税务登记、纳税申报、税款征收、发票使用情况等各项涉税事项进行实时监控，强化税源监控，提高税收征管档案利用水平，为科学化、精细化管理打下了坚实的基础。例如：2009年5月，红塔区国税局结合工作需要正式推广应用自主开发了普通发票管理系统，该系统主要是监控普通发票存根联与发票联开具内容是否一致，并且在普通发票存根联验旧信息按份录入系统的同时，交回的存根联实物也按日期装箱进行规范保管，通过存根查询模块，使用者可以在税务机关内网的该系统中查询存根联数据，也可以通过因特网查询存根联数据，使普通发票存根联档案实现了信息化管理。2009年5月6日，区局第二税务分局应用该系统进行比对，并对4户个体户所开具的20份发票进行调查取证后，查出20份发票均属于“大头小尾”，共计虚开金额871,550元。按规定对其进行处罚，查补增值税33,521.15元，滞纳金4428.05元，罚款1500元，有效遏制了偷逃税款的行为。
（三）优化人力资源配置。通过创新征管档案管理模式，对全局的人力资源进行有效整合，征管档案由档案室统一实行集中整理装订后，不仅将基层科税务人员从繁重的整理装订工作中解放出来，腾出人手集中精力加强税收征管，解决案头工作与下户管理上的时间性矛盾，做到了向管理要人力、向管理要税收，而且也能解决征管档案整理、装订、录入等由全员参与，所出现的质量参差不齐、经常返工、浪费时间和精力问题，提高工作效率。
（四）有效规范执法行为。实施征管档案规范管理，不仅仅是表、证、单、书的简单统一，而且是征管工作流程是否规范、执法是否到位的真实反映。征管档案规范化管理要求税收管理员按照真实、完整的原则收集、审核资料，在这个过程中税收管理员就能发现工作流程中的疏漏以及在执法过程中存在的问题和不足.通过资料的整理验收,税务干部对过去的执法过程进行了一次全面的自查，对存在的问题和不足逐一进行了梳理和整改，从而提高了税务干部规范执法的意识.。而加强对征管档案管理的日常监督检查，也可发现程序不到位、文书使用不规范、告知事项不全等主要问题，将这些问题及时反馈给相关人员，并敦促责任人进行整改，规范干部执法行为。在实际工作中，红塔区国税局第二税务分局采取分类调查采集资料信息，集中录入的方式，克服计算机操作水平参差不齐对数据质量的影响，解决案头工作与下户管理上的时间性矛盾，确保管理信息的真实性、完整性和准确性， 2008年全分局在综合征管信息系统中录入各种信息大约21375户（次），经申辩调整未发生执法过错，有效规范了税收执法行为。
（申 林）
参考文献
（1）《中华人民共和国税收征收管理法》
（2）《中华人民共和国档案法》
（3）《全国税务机关档案管理办法》，国家税务总局
（4）《税收管理员制度(试行)》，国家税务总局
（5）李明《基层税务机关税收征管资料管理存在的问题不容忽视》，《甘肃经济日报》2006年3月31日
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