财政国库管理工作三十年回顾与展望

　　一、工作回顾

　　（一）国库管理工作回顾

　　1950年，我国颁布《中央金库条例》确定了财政国库管理在财政管理中的法律地位，为国库管理制度的进一步发展奠定了坚实基础。随后，我国颁布了《中央金库条例施行细则》，并围绕我国计划经济时期财政和税收体制调整的要求，对《中央金库条例施行细则》进行了八次修订，国库管理职能逐步完善，工作范围逐步扩展，对国库资金管理的能力不断增强。

　　1979年，作为我国经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕，国库管理制度也随之经历了重大发展变革，大体可以分为两个阶段：

　　1．传统国库管理制度建立健全阶段（1979-2000年）。

　　传统国库管理制度是与我国计划经济体制和财政体制相适应的，并随着财政改革与发展而相应调整和变动。1985 年 7 月，国务院颁布《国家金库条例》，以法规的形式确立了我国国家预算资金的管理体制，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。《条例》对库款的收纳、退付和支拨作出了明确规定，对统一组织国家财政收支，健全国家金库制度，有着十分重要的意义。1989年，财政部、中国人民银行制定了《国家金库条例实施细则》。

　　1994年颁布的《预算法》是我国预算管理的第一部法律。《预算法》对组织预算收入、拨付预算资金以及决算编制和批复等预算执行问题作出了规定。

　　根据预算管理的需要，财政总预算会计制度和行政单位会计制度也不断修订和完善。1984年，财政部制定了《财政机关总预算会计制度》，明确了总预算会计任务，加强了组织机构建设，整顿了开立账户问题。1989年，财政部对《财政机关总预算会计制度》进行修订，进一步拓宽了核算对象，重新确立了总预算支出的会计数字基础。

　　1993年，我国开始启动预算会计改革，并于1997年制定了新的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》。新的预算会计体系，实现了全国财政会计制度的统一和行政单位会计与事业单位会计体系的分离。

　　总的看，此阶段国库管理制度没有大的变化，我国进行的几次重大的财税体制改革，重点是改革收入分配制度和财政体制，基本没有触及国库管理制度。国库管理制度仍沿用计划经济体制下以设立多重账户为基础的分散收付制度：财政收入的一些项目由征收部门通过设立过渡账户收缴；财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付。

　　2．现代国库管理制度改革发展阶段（2000年至今）。

　　随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统国库管理制度的弊端日益显现出来：财政资金缴拨环节多，资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金滞留在预算单位，运行效率和使用效益较低；资金活动透明度不高，缺乏事前事中有效监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据。

　　从2000年10月起，财政部先后对部分粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金率先实行了财政直接拨付改革，打开了财政国库管理制度改革的突破口。2001年3月，经国务院批准，我国正式开始实施财政国库管理制度改革。改革的基本目标是改革传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。改革的主要做法是，建立国库单一账户体系基础上的国库集中收付运行机制，收入收缴的资金及时进入国库单一账户或财政专户，财政资金支付按照规范程序，支付到供货商或最终用款单位，取消支付中间环节，使财政资金在未支付到收款人之前一直保存在国库，资金运行过程通过电子化监控系统实时监控。2002年12月，财政部与中国人民银行联合发布《国库存款计付利息管理暂行办法》，开始实行国库存款计息，这是新中国成立以来财政资金首次按照货币市场化计价。2005年，国库集中支付制度改革在中央和地方全面推开，基本形成了新型的预算执行管理运行机制。2006年，专项转移支付资金实行国库集中支付取得突破，率先对农村义务教育专项资金实行国库集中支付。专项资金由中央财政拨付到省级财政后，省级财政在几个工作日内便可按规定将资金支付到收款人或支付到市县财政，再由市县财政支付到收款人，财政部通过监控系统，实时监控专项资金的流向，发现问题可及时核查处理。2007年，财税库银税收收入电子缴库横向联网工作正式启动。横向联网是是指财政部门、税务机关、国库、商业银行利用信息网络技术，通过电子网络系统办理税收收入征缴入库等业务，税款直接缴入国库，实现税款征缴信息共享的缴库模式，是我国税收征缴管理制度和信息共享机制的重大变革。同年，公务卡改革正式启动，对公务消费由公务卡取代现金支付结算，利用“刷卡支付、消费有痕”的特点，使公务消费置于阳光之下，财政部门能够掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息，并可通过监控系统实时监控。

　　随着我国国库集中收付制度改革的不断深入，原来滞留在预算单位账户上的闲置现金余额集中到国库单一账户，闲置的国库现金余额逐年增加。经国务院批准，2006年，我国开始实行中央国库现金管理，在确保国库现金支出需要的前提下，通过买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行等方式，降低了财政筹资成本，获得了收益。

　　为适应财政国库管理制度改革引起的支付方式变化对核算的需求，2001年和2002年，我国先后发布了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》和《＜财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法＞补充规定》。此后，根据政府收支分类改革、津补贴改革、国有资本经营预算编制、建立预算稳定调节基金等业务需要，不断对现行相关会计制度进行修订，进一步完善了会计科目设置，使其更加全面、准确地核算单位财务信息。

　　为了全面准确反映预算执行结果，2004年，将原来的财政总决算、预算外资金收支决算和行政事业单位三套决算，整合为财政总决算和部门决算两套决算。将反映预算外财政专户收支的报表并入财政总决算，使财政总决算成为包含一般预算、基金预算和预算外财政专户收支的真正意义上的“总”决算；对原行政事业单位决算报表进行了修改调整，并正式更名为部门决算，强调部门决算与部门预算、财政总决算之间的衔接和协调，使部门决算能够全面、客观、真实地反映行政事业单位收支活动、经营状况和部门预算的执行结果。为了满足政府收支分类改革要求，2006年，设计了新的决算报表体系，2007年，我国完成了对2005、2006年的决算数据进行转换，并开始使用新的报表。

　　自2001年我国实施财政国库管理制度改革以来，改革已经取得重大进展和显著成效。

　　——国库集中收付制度改革全面推进。到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施，有10多个横向联网试点省份已经取得初步成效；中央近50个部门，地方大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。已有近70个中央预算部门推行了公务卡管理试点，地方一些省份也积极开展公务卡管理试点，并取得初步成效。国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革，是财政管理的根本性创新，这项改革的成功实施，体现了科学理财和依法理财的观念，增强了财政宏观调控能力，加强了预算执行过程的监督控制，提高了预算执行管理信息的透明度，为建立我国现代财政国库管理制度打下了坚实基础。

　　——预算执行、分析和决算管理不断强化。在预算执行方面，通过优化整合财政国库管理机构职能、业务流程和信息系统，简化了审核事项，缩短了审核时间，进一步优化了资金支付管理流程，提高了预算执行管理效率。为有效解决支出预算执行进度不均衡等问题， 2007年制定发布了《财政部关于加强预算执行管理的通知》，从提高预算编制的科学性、准确性，到预算执行中提高运行效率，以及建立绩效考评和分析报告制度，提出了比较全面的要求，切实提高预算到位率及财政支出的时效性和均衡性，取得了明显效果。在预算执行分析方面，经过几年的努力，预算执行分析报表报送的及时性、准确性大大提高，分析内容向多因素、相关性、政策效应和趋势分析拓展，反映经济和财政运行过程中苗头性、倾向性问题的能力进一步增强，分析报告质量进一步提升，已经成为财政经济决策管理的重要参考依据。在决算管理方面，近几年决算报表编报体系不断完善，决算编审和批复程序不断规范，批复进度不断加快。在此基础上，各级财政部门普遍加强决算数据的分析利用，揭示预算编制和执行中存在的问题，有力地促进了部门预算编制和预算执行管理的改进和完善。

　　——总预算会计管理基础得到加强。一是财政资金专户管理得到规范，清理归并一批财政资金专户，实现了财政资金专户归口财政国库部门统一管理；通过几次对预算单位银行账户的清理整顿，实现了对预算单位银行账户的规范管理，并建立起预算单位银行账户审批管理和年检制度。二是各级财政部门的资金安全防控意识和内部控制机制等进一步强化，建立了科学、严密的总会计业务流程。三是建立了国库现金流量预测系统，资金调度的及时性、准确性和可预见性逐年提高，确保了重点资金及时均衡拨付。四是及时修订完善总预算会计科目，以适应国库集中收付制度改革、政府收支分类改革、津补贴改革、国有资本经营预算管理等财政重大改革的需要。进一步加强和完善了对账制度，确保总预算会计账的真实性、完整性。此外，2003年我国了启动政府会计改革研究。在深入研究分析我国预算会计制度现状，借鉴国际政府会计管理与改革经验的基础上，完成了《我国政府会计战略框架问题研究报告》。目前，正在抓紧制定我国政府会计改革方案，并以国际公共部门会计准则委员会委员国身份，参与国际公共部门会计准则的制定。

　　——国库现金管理有效降低了财政筹资成本。2006年8月首次实施中央国库现金管理操作，截至2008年4月底，通过买回国债、商业银行定期存款及减少国债发行等方式进行操作，在确保国库支付需要和国库现金绝对安全的前提下，为中央财政增加净收益（或减少支出）近30亿元，在降低财政筹资成本和与货币政策协调方面的前景十分可观。

　　——财政国库动态监控效果日渐显现。国库集中收付制度改革实施后，财政部门建立了以国库单一账户体系为基础的电子化监控系统，实现了对中央预算单位用款的零余额账户的每一笔支付交易实时智能化动态监控，创新了财政监控模式，并建立了财政资金实时监控、综合核查、信息披露、整改反馈、跟踪问效的财政国库动态监控管理机制，从根本上加强了事前和事中监督，对违法违纪问题形成有效威慑，预算单位规范使用资金的意识明显增强，违规行为大大减少。

　　（二）国债管理工作回顾

　　自1982年我国恢复国债发行以来,国债管理成绩显著,国债市场发展良好。面对复杂多变的经济金融形势,我国在国债管理方面采取了一系列改革和创新措施,加强了财政政策和货币政策的协调,较好地发挥了国债的宏观调控功能。

　　1．国债发行额管理阶段（1981年—2005年）。

　　新中国成立后，我国政府曾在20世纪50年代累计发行了41.95亿元的“人民胜利折实公债”和“国家经济建设公债”。1968年全部偿清后，很长时间未发行任何债券，形成了一个“既无外债，又无内债”的时期。

　　十一届三中全会后，随着改革开放和国民收入分配关系的调整，我国政府于1979年恢复举借外债后，于1981年通过并发布了《中华人民共和国国库券条例》，恢复内债发行。为控制国债规模，自1981年起至2005年，我国一直采用控制国债年度发行额的方式管理国债规模。该阶段，国债管理主要在国债发行制度、发行品种及发行期限结构及宏观基金调控手段等方面经历了较大的变化发展。

　　一是国债发行制度由行政分配、承购包销过渡到国债承销团制度：改革开放初期，国债发行主要依靠政治动员和行政分配的方法，发行效率较低。1991年财政部尝试通过承购包销方式发行部分国债，这标志着国债一级市场的初步建立。之后财政部逐步取消了行政分配手段，国债发行实行承购包销方式。1993年国债一级自营商制度建立，1996年财政部首次尝试利用公开招标发行记账式国债。1997年银行间市场正式形成，并于1999年在场内恢复使用公开招标的发行方式。从2000年起财政部开始在银行间和交易所市场分别建立国债承销团，又于2005年实现二者的统一，逐步确立了目前的国债发行制度，即国债发行以国债承销团制度为基础，储蓄国债采用承购包销方式，记账式国债采用公开招标方式跨市场发行。

　　二是国债发行品种逐步规范化，国债载体由实物券过渡到电子记账和购买凭证。1993年以前发行的国债均为实物国债，印制成本较高，保管、调运成本很高，容易出现假券问题。1993年财政部首次采用电子记账方式发行国债。1994年，引入凭证式品种，并开始发行重点面向个人投资者的凭证式国债品种。随后逐步提高记账式国债发行比重，减少直至取消了实物国债发行。1999年以来财政部对国债发行结构进行重大调整，将每年凭证式国债发行规模控制在了1500亿—2000亿元。

　　三是国债发行期限结构合理化。国债发行形成了从3个月到30年的短、中、长期合理分配的期限结构，基本上满足了投资者的多样化需求。同时，将1年、3年、7年和10年期记账式国债作为关键期限品种定期滚动发行。

　　四是国债调控宏观积极手段日益多样化。从1994年开始，中央财政赤字完全通过发行国债来弥补，国债成为弥补财政赤字的唯一手段。1998年-2005年，我国开始通过增发及发行长期建设国债扩大基础设施建设方式实施积极财政政策，有效缓解了通货紧缩趋势，扩大了国内需求。1998年向四大国有商业银行发行2700亿元特别国债，专项用于补充这四家国有商业银行资本金。2003年向人民银行发行1660亿元转换国债，用于解决1994年以前历年财政向央行借款的历史遗留问题，彻底理顺了财政部与人民银行之间的财务关系。

　　2．国债余额管理阶段（2006年至今）。

　　经全国人大常委会批准，2006年开始从实行国债发行额管理制度转变为实行国债余额管理制度，实现了国债管理方式的重大变革。2007年，发行了15500亿元特别国债购买外汇作为中国投资有限公司资本金，对于缓解流动性过剩和推进外汇储备管理体制改革发挥了积极作用。

　　随着国债管理改革的不断推进，国债市场不断发展，规模显著扩大，品种日益丰富，制度逐步健全，功能不断增强，效率明显提高。国债收益率曲线不断完善，国债基准地位不断加强。

　　——国债宏观调控功能逐步增强。一方面，每年预算筹资任务圆满完成，有力地支持了财政政策的顺利实施和国民经济的健康发展。另一方面，改善了宏观调控，支持了经济持续健康较快发展。1998年特别国债发行，有效防范和化解了金融风险，增加了货币政策操作工具，有利于场外国债市场交易的活跃和市场利率的形成。2007年特别国债的成功发行，一定程度上冻结了部分流动性，增加了货币政策操作工具，降低了外汇储备规模，促进了财政政策和货币政策的协调配合，改善了宏观调控，完善了国债收益率曲线。

　　——国债管理更加规范、公开、透明。国债管理规范程度和透明度是衡量一国国债管理水平的重要指标。我国采取了多项措施切实规范国债管理，提高国债管理透明度。目前我国国债发行、兑付等各项管理都建立了较好的制度体系，管理公开、公正、规范、透明。我国已经形成了按年公布关键期限记账式国债发行计划，按季公布当季国债发行计划，每半年向全国人大和社会报告国债管理及市场发展情况，按年公布当年国债还本付息明细及兑付方法等规范做法，同时，各相关管理部门加强了沟通协调，通过国债季度筹资会等多种途径增进了与国债承销团成员的沟通，使我国国债管理透明度显著上升，促进了国债市场的健康发展。

　　——国债规模管理、结构管理和风险管理水平明显提高。在国债规模管理方面，2006年起，我国国债规模管理从传统的年度发行规模管理转变为国债余额管理方式，财政部可以更灵活地根据经济金融形势和财政筹资需要，优化国债期限结构，完善国债收益率曲线，加强国债管理与中央国库现金管理的配合，合理控制风险，降低国债筹资成本。在国债结构管理方面，我国充分考虑发展国债市场需要和技资者需求，适时调整国债发行策略，使国债结构呈现出“品种均衡、期限全面、关键突出”的特点。从品种，合理分配了储蓄国债与记账式国债发行比重。在不断完善凭证式国债发行制度机制的同时，2006年推出了储蓄国债(电子式)，通过7家商业银行成功进行了代销试点，为进一步完善凭证式国债发行，继续推进储蓄国债管理改革积累了有益的经验。从期限结构看，我国是世界上为数不多的成功发行超长期国债的国家之一，成功发行了从3个月到30年之间的多个品种，其中关键期限记账式国债实现滚动发行;国债存量期限结构不断改善。在国债风险管理方面,制定并完善了国债风险管理模型,建立了国债风险预警机制,加强了内部制度化管理,切实防范了操作风险。

　　——国债发行技术达到国际较为先进的水平。2000年以来，我国建立了国债承销团制度，有力支持了国债发行，培育了大量机构投资者，广泛开展了多种形式的技资者教育，促进了国债二级市场的发展。分品种看，经过多年的发展，储蓄国债已经成为深受广大追求低风险高收益的普通百姓所喜爱的投资品种,发行网络覆盖了城乡大部分地区,较好地满足了人民群众的投资需要。在包销机制之外，增加了代销机制，电子化水平也有所提升。在记账式国债发行中，成功推出混合式招标方式。近几年实践经验证明，混合式招标方式兼有荷兰式和美国式招标方式的优点，较好地引导了国债承销团成员理性投标，调动了国债承销团成员投标的积极性;多次成功运用续发行方式，并逐步减少了国债招投标中的相关限定，如基本承销额、投标利率上下限、试点商业银行记账式国债柜台额度分配等，提高了国债发行的市场化程度。

　　——国债二级市场稳步发展。伴随着经济金融改革的不断深化和国债承销团成员专业能力的不断提升，我国采取了多项措施，拓展了国债市场深度和广度。一是引进了国债质押式回购、买断式回购、远期等新的交易品种，在提高效率的同时，较有效地控制了风险。二是建立了商业银行记账式国债柜台市场，并逐步增加柜台交易品种。三是建设了交易所固定收益证券综合电子平台，丰富了市场层次。四是实行国债净价交易，通过新制度、新机制、新技术提高了国债交易结算效率，吸引了更多的投资者参与国债市场。

　　——国债收益率曲线不断完善,国债基准地位不断加强。随着各项改革的深化，社会各界对国债基准作用要求日益强烈。我国通过推动建立统一互联的国债市场、逐渐加大跨市场发行记账式国债的数量和比重、滚动发行关键期限国债和短期国债、优化关键期限国债结构等多种措施，完善了国债收益率曲线，进一步发挥了国债市场基础性作用。

　　（三）政府采购管理工作回顾

　　长期以来，我国对财政支出的管理缺乏机制保障，特别是在政府购买性支出的采购环节，缺少科学有效的管理体系。政府采购在相当长时间里实行自由、分散采购，没有上升到制度层面，割裂了预算分配与支出使用过程、货币与实物之间的有机联系，导致采购行为不够规范，资金使用中效益低下等问题。为适应建立社会主义市场体制的要求，进一步加强财政支出管理，发挥采购支出的宏观调控功能，提高财政资金的使用效益和透明度，促进廉政建设，我国在借鉴国外通行做法和制度规范的基础上，结合我国实际进行政府采购制度改革。

　　我国实行政府采购制度改革目标是，适应市场经济体制要求，弥补财政支出使用管理上的缺位，改变传统自由、分散、低效的采购方法，建立和完善政府采购的运行机制和保障体系，实行依法采购，广泛发挥政府采购在财政支出管理和调节宏观经济中的作用。其主要做法是：通过制定统一规范的政府采购方式和程序，实行集中采购、分散采购相结合的采购模式和“管采分离”的管理体制，并通过建立政府采购资格管理制度、政府采购合同管理制度、政府采购供应商质疑和投诉机制及综合监管、专业监管和行业监管相结合的监管体系，构建政府采购工作机制。

　　我国实行政府采购制度改革大体经历了四个阶段：

　　1．研究探索阶段（1996年－1998年7月）。

　　在该阶段，财政改革重点转移到支出管理领域，初步形成了政府采购制度改革思路，并于1996年在上海率先进行了政府采购制度改革试点。

　　2．试点初创阶段（1998年7月－2000年6月）。

　　1998年国务院赋予财政部“拟定和执行政府采购政策”职能，标志着政府采购制度改革的确立。1999年，财政部制定发布了我国有关政府采购的第一部部门规章­，即《政府采购管理暂行办法》。在这两年时间里，政府采购试点工作迅速推开。全国政府采购规模由1998年的31亿元增长到2000年的328亿元。

　　3．全面试点阶段（2000年6月－2002年12月）。

　　在该阶段，我国建立了政府采购预算管理制度和政府采购资金财政直接拨付等管理制度，形成了报纸、网络和杂志“三位一体”的政府采购信息发布媒体体系，确立了中央国家机关全面推行政府采购制度方案，初步改变了中央单位政府采购实践滞后的局面。2002年全国政府采购规模突破了1000亿元。

　　4．全面实施阶段（2003年至今）。

　　2003年1月1日，政府采购法正式实施，标志着我国政府采购制度改革试点工作至此结束，进入了全面推行阶段，全国政府采购工作开始步入新的发展时期。

　　几年来，政府采购制度改革不断推进，目前已取得重大进展，依法管理、依法采购水平迅速提高，政府采购制度改革由初创转入全面发展阶段，开创了我国政府采购工作的新局面，

　　——政府采购范围和规模不断扩大，经济效益和社会效益大幅提高。政府采购范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采购，且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金从最初的预算内安排的资金，扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。一些公益性强、关系民生的采购项目纳入政府采购范围，日渐增多的民生项目成为政府采购规模扩大中的亮点。政府采购规模保持了快速增长，由2002年的1009.6亿元增加到2006年的3681亿元，年均增长达到39.5%，

　　2007年突破4000亿元。采购规模的增长，带动了经济效益的提高，2002年至2007年我国政府采购采购资金年节约率在11%左右，累计节约财政资金1800多亿元。

　　——政府采购制度建设取得新进展，法律制度框架基本形成。自政府采购法正式实施以来，我国相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购代理机构资格认定办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》等配套规章和规范性制度30多个，初步建立了以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系，为政府采购工作提供了制度保障。与此同时，地方法规制度建设取得很大进展，结合本地实际制定了专项管理办法和具体操作规程，使政府采购法及其配套规章制度的实施更具针对性和可操作性。

　　——政府采购管采分离成效显著，管理体制初步建立。按照政府采购法关于政府采购管理职能与操作职能相分离的要求，全国政府采购管理机构与操作机构分离工作取得了阶段性进展。到2007年底，中央、省、市、县四级政府基本上在财政部门设立了政府采购管理机构，政府采购管理机构、采购单位和集中采购机构的工作职责分工日趋合理，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制基本形成，初步建立了采购管理机构统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理体制。

　　——政府采购政策功能实施取得重大突破，初步实现了由单一管理目标向政策目标的转变。随着政府采购制度改革的逐步推进，发挥政府采购的政策功能作用越来越成为深化改革的重点。近年来，我国在促进节能环保、自主创新方面，以及促进相关产业发展方面出台了一系列制度办法，有效支持了国内相关产业或行业的发展，政府采购发展与宏观经济政策实施和社会事业发展的联系更加紧密。

　　——集中采购工作逐步加强，形成了以集中采购为主要实施形式的采购格局。各地区、各部门积极采取措施，通过制定集中采购目录、完善协议供货、探索联动的区域性大市场、整合运行程序、提高采购效率和质量、网上管理与操作等，不断提高集中采购规范化水平和科学化程度，集中采购效果日渐凸现。2006年，全国集中采购规模为2187.5亿元，占全国采购总规模的59%，部门集中采购规模占全国采购总规模的22%，分散采购规模占全国采购总规模的19%，已经形成以集中采购为主、部门集中采购和分散采购为辅，三种采购实施形式并行、相互补充的采购格局。

　　——依法采购水平全面提升，公开透明的采购运行机制逐步形成。政府采购法颁布以来，依法管理、依法采购的意识普遍增强，采购行为不断规范，采购工作质量不断提高。一是公开招标作为主要采购方式的主导地位不断巩固。2006年，全国采用公开招标方式的采购规模为2489亿元，占全国采购总规模的67.6％，比2002年增长了19个百分点。二是政府采购信息公开化和电子化程度不断提高。2007年，仅在财政部指定媒体上公告的政府采购信息就达到了20多万条，比2002年的5000多条增加了几十倍。许多地方实现了政府采购管理与操作的电子化，建立了不同层次和内容的电子系统。三是政府采购预算和资金支付管理逐步完善。预算内容趋于完整科学规范，无预算采购等现象明显减少，采购资金实行国库集中支付的力度和规模越来越大，控制了违规采购和不正当交易行为。四是规范化管理水平不断提高。评审专家管理更加科学合理，实现了管理与使用分离、专家资源共享，有效地保障了政府采购评审工作质量。代理机构资格认定有序进行，从2005年开始，对符合条件的社会中介机构进行政府采购代理资格认定。截至目前，全国已有800多家社会中介机构获得了甲级资格和确认资格。各省（自治区、直辖市）也开展了相应的乙级资质的认定。供应商质疑答复和投诉处理工作日趋完善，保护了政府采购当事人的合法权益，保障了政府采购活动规范有序进行。此外，采购方式、组织实施、招标采购、合同审核等采购过程方面的管理程序、审批环节也更加规范。

　　——监管工作进一步加强，促进了廉政建设。随着各项管理制度的不断健全完善，各级财政部门认真履行监管职责，积极改进和创新监管模式，加大检查和处罚力度，有效地维护了市场经济秩序，在建立多层面多环节的动态监控机制和促进廉政建设方面取得了新突破。认真开展政府采购领域治理商业贿赂专项工作，在查找问题和漏洞、整顿采购环境、建立长效机制等方面取得阶段性成果。集中采购机构也注重完善自身约束机制，健全内部岗位责任制，内部管理逐步规范。纪检监察、审计部门按照各自职责开展了对政府采购活动的监督检查，在查处和纠正违法乱纪行为上发挥了重要作用。这些工作有效地遏制和预防了腐败行为的发生，形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。

　　——对外交流不断拓展，应对政府采购国际化能力不断提高。随着我国财经对外交流与合作的深入开展，政府采购的国际化进程不断加快，领域也不断扩大。先后建立了中国-欧盟政府采购对话机制、中国-美国政府采购技术性磋商机制；参加了APEC政府采购专家组、联合国贸易法委员会政府采购工作组会议，并以观察员身份参加WTO政府采购委员会活动；先后与澳大利亚、新西兰和韩国，在自贸区框架下开展政府采购谈判。2007年底启动了加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判。利用这些交流合作机制，我国积极宣传政府采购制度改革成效，有针对性地了解国际政府采购制度及改革动态，熟悉并参与国际规则制定。

　　二、工作展望

　　随着我国国民经济又好又快发展，财政收入大幅度增长，财政实力稳步增强，不仅为经济社会全面协调可持续发展提供了财力保障，也对财政部门科学化、精细化管理提出了更高的要求。财政国库部门肩负着预算执行管理的重任，应当按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的“继续深化国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革”的要求，进一步巩固改革成果，完善改革措施，扩大改革影响，促进改革发展。今后一个时期，财政国库管理工作遵循的总体思路是：全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入实践科学发展观，按照科学化、精细化管理要求，围绕建立规范、高效、透明公共财政的目标，坚持制度创新，坚持科学理财，坚持服务至上，继续深化国库集中收付制度和政府采购制度改革，大力推进国债市场化，推进政府会计改革，稳步实施国库现金管理，进一步强化预算执行管理，巩固总预算会计基础，充分履行控制预算执行、反馈执行信息、有效管理国库现金和政府债务等一系列财政国库管理职能，着力建设有中国特色的现代财政国库管理体系，为加强和完善财政管理、贯彻落实财税政策、实施宏观调控提供手段和保障。按照上述总体思路，当前和今后一个时期将重点做好五个方面工作。

　　（一）完善国库集中收付管理体系，健全预算执行管理机制。

　　国库集中收付管理是财政部门一项十分重要的基础性工作，直接体现财政科学化、精细化管理水平。把这项基础性工作夯实，需要完善资金运行全过程各个环节的运作机制。一是完善国库集中收缴运行机制。根据“强化税收、清理收费”的要求，积极推进财税库银税收收入电子缴库横向联网，研究推进关税横向联网，2010年底全面推行横向联网；加快推进非税收入收缴改革，研究推行电子化缴款，到2012年底，所有执收单位实行统一的非税收入收缴制度。二是完善国库集中支付运行机制。按照“完善操作，优化流程，提高效率，确保安全”的原则，健全国库集中支付运行机制，提高财政资金运行透明度。加大改革推进力度，到2012年底，所有预算单位、所有财政性资金都要实行国库集中支付制度。加快推行公务卡，到2010年底在全国范围内实行公务卡制度。三是完善专项转移支付资金国库集中支付机制。逐步将具备条件的政府间专项转移支付资金纳入国库集中支付范围，建立健全专项转移支付资金拨付监管新机制，实现资金直达、运行透明、动态监控。四是完善国库资金支付动态监控机制。建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控体系，覆盖各级政府预算执行的全过程。五是完善总预算会计管理制度。强化总预算会计岗位责任制，配备高素质的总预算会计人员，确保财政资金核算的安全、规范、高效。尽快将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理，规范财政资金专户管理，建立资本性账户，丰富和完善国库单一账户体系。六是完善预算执行分析和决算管理。加强和规范预算执行情况分析报告制度，细化和完善决算报表体系，加强财政决算和部门决算数据的分析利用，及时发现并反馈财政管理中存在的问题。

　　在完善机制的同时，研究制定财政资金支付条例，并在修订预算法、国家金库管理条例过程中，确立国库集中收付制度的法律地位。

　　（二）深化政府采购制度改革，健全政府采购管理体系。

　　政府采购管理是财政支出管理的一项重要内容，也是财政宏观调控的一个重要工具。一是完善政府采购制度体系。形成以政府采购法、政府采购法实施条例为核心的政府采购制度体系。二是完善政府采购运行机制。坚持“管采分离”的管理体制，强化集中采购管理，创新投诉处理仲裁机制，规范采购预算编制、采购文件编制、采购流程、专家评审、合同签订和资金支付等管理环节，打造政府采购“阳光工程”。研究制定政府采购从业人员准则和岗位标准，逐步建立政府采购执业资格制度。三是完善政府采购监督机制。加强与监察、审计等部门的配合，对采购需求确定、采购事项审批、采购操作执行、项目评审决策、合同履行验收等环节实施重点监控，建立严格的惩治制度。四是规范政府采购方式。继续扩大政府采购范围和规模，对法律规定应纳入政府采购管理的项目实施政府采购，拓展政府采购政策功能实施的新领域。五是建立全国统一的电子化采购平台。统一规划和建设全国政府采购管理电子交易系统，对政府采购方式审批、交易流程、合同备案、信息统计等实行电子化管理。六是做好政府采购政策的国际协调与合作。开展加入世界贸易组织政府采购协议（GPA）谈判。

　　（三）推进国债管理改革与创新，提高国债市场运行效率。

　　国债管理不仅具有预算筹资功能，而且是财政政策与货币政策相协调的结合点。一是完善国债管理法规制度。修订国债登记托管办法，规范国债市场各参与主体的行为，形成高效、严密的国债市场监督管理机制。二是完善国债收益率曲线。在国债余额管理的制度下，定期均衡滚动发行短期国债。继续增大关键期限国债发行力度，合理确定国债期限结构，建立完善的国债收益率曲线，强化国债的利率基准作用。进一步加强国债规模统计评价，建立国债风险预警、监控机制，提高国债风险管理水平。三是促进国债市场向纵深发展。建立国债预发行制度，加强国债承销团管理、进一步完善招投标规则，强化国债发行的价格发现功能。积极推动商业银行进入交易所市场进行国债交易，提高国债跨市场转托管效率，实现国债跨市场的实时交易，建立起统一互联、结构合理、基础完善、规范有序、运行高效、功能齐全的国债市场，提高国债市场流动性。

　　（四）建立国库现金管理制度，提高科学理财水平。

　　建立国库现金管理制度，提高国库现金使用效益是财政国库管理制度改革的必然要求和目标。开展国库现金管理总的原则是：积极稳妥、规范操作、先行试点、逐步推广。一是提高国库现金流预测能力。发挥国库集中支付用款计划和资金支付控制的预测功能，完善国库现金流量预测基础数据库，加强库款变动趋势研究与分析，建立财政收支预测体系。二是建立国库现金管理风险控制体系。研究和防范国库现金管理市场操作过程可能面临的市场风险、信用风险、内控风险等，建立后台负责账务记录与资金清算，中台负责投资风险分析并下达明细操作指令，前台负责具体市场交易的风险管理体系。三是稳妥开展国库现金管理。完善中央国库现金管理制度办法，制定发布地方国库现金管理制度办法。总结商业银行定期存款和买回国债的操作经验，研究实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式，不断提高国库现金管理的市场化运作水平。四是加强与货币政策协调配合。建立与中国人民银行之间的协调机制，实现财政政策与货币政策的有效衔接。

　　（五）推进政府会计改革，建立政府会计管理体系。

　　推进政府会计改革，建立政府会计制度，符合国际上加强公共财政管理发展的方向，对于推动中国公共财政发展，提升政府公共服务水平具有重要意义。要坚持“总体规划，先易后难，重点突破，逐步推进”的原则推进政府会计改革。一是研究界定政府单位范围。将行政单位和公共功能较强的事业单位划为政府单位，作为政府会计核算管理的主体。二是研究构建政府会计基本准则。重点研究确定政府会计目标、会计核算基础、会计要素及其确认和计量原则、会计主体、财务会计报告的编制原则以及预算会计与政府会计信息的衔接等。三是研究构建政府会计制度体系。整合现行预算会计制度，扩大核算范围、改革核算基础、增加核算功能，逐步对现行预算会计制度未能核算反映的有关政府资产、负债项目的核算作出明确规定。四是研究构建政府财务报告制度。重点研究我国政府财务报告的目标、报告主体、报告主要内容以及报告的编报程序等核心内容，构建我国的政府财务报告制度框架。以此为基础，建立政府财务报告对外披露制度，提高财政管理透明度。