王庆江：推动行政事业单位资产管理工作再上新台阶

　　黑龙江财政厅厅长 王庆江　　

　　一、完善机制、强化管理，全省行政事业资产管理工作取得新进展

　　2006年，财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，也就是我们经常提到的35号令和36号令。五年来，在省委、省政府的领导下，在各部门的大力支持下，全省各级财政部门认真贯彻落实35和36号令，充分发挥职能作用，积极创新管理方式，不断完善制度体系，资产管理水平得到了较大提高。

　　（一）基本明确了管理体制。2009年省编委批准的省财政厅“三定”方案，对财政的行政事业资产监管职能进行了重新明确，确定由财政厅负责制定行政事业单位国有资产管理法规，并负责组织实施和监督检查；按规定管理行政事业单位国有资产；负责指导地市行政事业公共资产管理工作。今年初，为进一步强化对行政事业资产的管理，经省编委批准，将省财政厅内设机构“行政事业资产管理处”更名为“行政事业资产监督管理局”，既强化了行政事业资产管理机构执法监督职能，也给财政履行监管职能压了新担子。按照省里的要求，各市县财政部门也把建立管理机构、明确监管职责、落实人员配备，作为加强行政事业资产管理的前提和基础，认真加以推进和落实。截至目前，全省13个地市中，已有10个明确由财政部门负责行政事业资产管理工作，并成立了专职管理机构，其余3个也在财政部门所属的国资办设立专职管理机构；65个县中，有9个在财政局内设行政事业资产管理机构，有48个在财政局所属的国资办设立行政事业资产管理机构。总体看，目前在全省范围内初步明确了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的行政事业资产管理体制，以及与此相适应的各级政府、财政部门、主管部门、行政事业单位多个层次的资产管理模式，资产管理主体缺位的状况有了明显改变，为资产管理工作有序开展提供了有力保障。

　　（二）初步摸清了资产“家底”。2007年，经过认真组织实施，完成了全省行政事业单位资产清查任务，初步摸清了全省行政事业单位的户数、账面资产总额、负债、净资产、固定资产占有使用等情况，初步掌握了我省资产管理上存在的主要问题。当年，此项工作被财政部评为全国行政事业单位资产清查先进单位一等奖。在此基础上，省财政厅组织开展了全省行政事业单位占有使用国有资产产权登记工作，为全省18703户行政事业单位重新办理了产权登记证，确认产权归属，初步掌握了全省事业单位国有资产的数量、分布及变动情况，并实行产权登记年备案制，要求行政事业单位每年到同级财政部门，对国有资产产权进行登记备案，较好地掌控了全省行政事业单位国有资产变动情况。截至2010年末，全省行政事业单位共有18911户，资产总额1976.8亿元，负债549.9亿元，净资产1426.9亿元，固定资产1270.6亿元。

　　（三）修订完善了管理制度。近年来，全省各级财政部门针对行政事业单位资产管理中存在的问题，研究制定了一系列行之有效的管理制度和办法，逐步健全了资产管理配套制度体系。省级出台了国有资产经营使用、处置管理、出租出借审批、收入纳入非税收入收缴管理等办法，涵盖资产管理各个环节。特别是日前，省财政厅以政府规范性文件下发了《黑龙江省省级行政事业单位国有资产处置审批办法》，要求重大资产处置事项事前必须报省政府批准，并建立了部门联动监管机制，提高了主管部门资产处置审批权限，强化了对行政事业单位资产处置行为的监管。市县财政部门也结合实际，出台了本地行政事业资产管理办法和一系列配套制度。伊春市以政府文件下发了行政事业单位国有资产管理业务规程及资产评估管理等规定，牡丹江、大庆、大兴安岭等地出台了资产管理的综合办法或专项规定，哈尔滨市建立了覆盖资产管理各环节的制度规范，佳木斯市建立了资产统一监督管理办法等。省直主管部门也通过加强制度建设，切实解决了实际工作中存在的问题。如，省工信委、农委、文化厅、公安厅、商务厅、工商管理局、劳教局制定了本系统行政事业单位国有资产管理办法，省住房城乡建设厅、民政厅、地矿局、水文局、科学院制定了固定资产管理具体规定，省监狱局下发了系统车辆管理办法等。

　　（四）逐步强化了资产监管。近年来，全省各级财政部门紧紧抓住资产配置、使用、处置、收入等关键环节，细化管理措施，逐步强化了对行政事业单位国有资产全过程的监管。一是规范资产配置管理，把住资产“入口关”，推进资产管理与预算管理的有机结合。哈尔滨、鸡西、大兴安岭等地建立了资产管理部门与预算业务部门联合管理的内部工作机制，尝试编制资产配置预算，提高了资产精细化管理水平。二是规范资产对外投资、出租出借管理，提高了资产使用效率。牡丹江、齐齐哈尔、黑河市财政部门开展了资产经营使用情况专项检查，对行政事业单位国有资产出租出借行为先行评估，再以评估价格为依据审定租赁合同，增加了资产收益。省广电局对财政批准的投资项目，建立了监督考核制度，并对所投资企业实行财务总监委派制，加强了对所属企业的监管。三是规范资产处置管理，严格履行处置审批程序，积极推进资产市场化公开交易，把住资产“出口关”，防止国有资产的流失。要求对部分数额较大、原始价值较高的资产，采取由拍卖行公开拍卖的方式进行处置，确保处置资产取得较高收益。四是规范资产收入管理，着力加大资产收入收缴力度，促进了财政增收。自2010年起，省级行政事业单位资产处置和出租出借收入全部缴入国库，并纳入财政预算管理。双鸭山、杜蒙等地结合“小金库”治理工作，对资产处置和出租出借收入实行收支两条线管理，实现了综合预算。

　　（五）渐进设立了配置标准。省级财政部门按照财政部关于进一步建立和完善行政事业资产配置标准体系的要求，制定了部分行政事业资产配置标准，并在编制部门预算过程中，严格按照标准执行。在车辆配置上，按单位编制人数、业务工作量，分别制定公务用车和专业用车两类配置标准，核定单位应配置车辆数；在通用办公设备配置上，按照效率优先、资源共享、总量控制和经济适用的原则，从数量、价格标准、更新年限三个方面制定了《省直机关通用办公设备配备标准》。部分地市也尝试了资产配置标准设立和审核工作。哈尔滨市制定了市直办公用房办公设备的配置标准。大庆市以存量定增量，凡申请购置新增资产的，均由资产管理科室进行审核，提出购置意见。伊春市根据单位履行的职能，原有资产占有量、使用量、新购置资产的需求量和需求标准等情况，本着客观真实、厉行节约的原则，形成书面审核意见，作为购置资产资金安排的依据。

　　（六）研究探索了管理方式。一是引入中介机构强化资产监管。省财政厅委托采购中心通过公开招标，确定18个资产评估公司、20个会计师事务所、4个拍卖公司，代理省直行政事业单位资产评估、审计、拍卖等项业务，提高了资产监管质量。二是强化部门间的协调配合。与公安交管、房产管理等相关职能部门建立联动机制，加强协作，齐抓共管，防范了行政事业单位自行转让车辆、房产等违规行为。三是建立信息化管理数据库。结合“金财工程”，省财政厅组织开发了“黑龙江省行政事业资产管理信息系统”，在全省构建起横向“财政部门、主管部门、行政事业单位”，纵向“省、市、县”的资产管理信息系统框架，初步建立起较为完整、准确、规范的资产管理信息数据库，为各级财政部门科学编制部门预算，合理编制行政事业单位增量资产购置预算提供了可靠的参考依据。同时，各地、各单位积极探索行政事业资产管理方式，进一步强化了对资产的有效监管。佳木斯市成立了由财政牵头的行政事业单位国有资产统一监督管理领导小组办公室，将划入统管范围单位的房屋所有权证、国有土地使用证统一管理，杜绝了擅自处置房屋资产的行为。哈尔滨市将举办大型会议、大型活动临时购买的资产和因机构撤销等原因闲置的资产进行周转使用，节约了财政资金。省公安厅、民政厅、劳教局等部门，在单位资产购建审批、采购入库、保管清查、领用交回、账卡登记、绩效管理等基础工作方面做了大量的工作，很有借鉴意义。

　　（七）支持促进了各项改革。几年来，各级财政部门按照党委、政府的部署和要求，将加强行政事业资产管理作为服务改革的重要手段，在推进事业单位转企改制、文化体制改革等方面发挥了重要作用。省财政厅配合相关部门实施了报业、出版、广播等系统的事业单位转企改制，指导和审批了清产核资、财务审计、资产评估、资产处置、资产重组、国有股权设置等事项，先后支持完成了省出版集团转企改制，省报业集团剥离经营性资产设立龙江传媒有限公司，省广电局整合全省广播电视网络资产设立黑龙江广播电视网络股份有限公司，黑龙江龙视传媒有限公司对省电视台所办企业进行产权重组等审批工作，有力促进了文化产业的大发展、快发展。各地也着眼改革的需要，有针对性地开展了一系列工作。大庆市圆满完成市报业集团、广电集团联合重组的资产清查、债权债务认定工作。鸡西市积极推动文化广播系统体制改革整合工作，对鸡西市日报社、广播电视局、文化局三大系统，以及所属的二级单位全部资产进行了整合，发挥了资产聚合效应。

　　上述成绩的取得，得益于省委、省政府的正确领导，得益于有关部门的大力支持，得益于全省各级财政财务部门的开拓创新，得益于广大行政事业资产管理工作者的辛勤工作。在此，我代表省财政厅党组，对各级财政部门和省直各单位从事资产管理工作的同志表示衷心的感谢！

　　过去的五年，我省行政事业资产管理工作虽然取得了一些成绩，但客观地看，也存在着一些不足，需要在以后的工作中给予高度重视并加以解决：一是对行政事业单位资产管理的重视程度还须进一步加强。一些单位对行政事业单位资产的权属认识不清，还不清楚单位占有使用的资产是国家所有，本单位只有占有使用权，而没有所有权和处置权。一些单位缺乏效益意识、管理意识、责任意识，重钱轻物、重购置轻管理，还存在资产不入账，随意处置资产，经营使用资产不履行审批手续，房屋等重大资产所有权权属不清等问题。二是行政事业资产管理体制有待进一步理顺。由于历史原因，部分市县行政事业资产管理机构仍设在国资办，行政事业资产管理职责划分不清；有的地方资产管理人员配备不足，身兼多职，监督管理职能不能履行到位。三是行政事业单位资产配置还须进一步研究解决。如，有的部门资产重复配置，有的却要靠租房办公，造成部门单位间的苦乐不均，存在资产闲置浪费现象。四是行政事业单位资产处置行为还须进一步规范。有些部门的资产处置收入、出租出借收入不按规定上缴国库，没有实行收支两条线，坐收坐支，有的形成“小金库”，成为引发贪污腐败的“温床”。还有一些地方将行政事业单位非经营性资产用于贷款抵押，甚至全部划转到融资平台，给行政事业单位的正常运转和国有资产安全带来了风险。五是行政事业资产监管力度还须进一步加大。个别地方的财政部门对使用单位出租出借、处置资产不知情、不过问、不监督，疏于对行政事业资产全方位的监督管理；一些主管部门仅仅是履行盖章、签字等程序性工作，对所属单位上报的资产处置等事项不认真审核，更缺乏日常监管指导。

　　二、认清形势、突出重点，推动行政事业单位资产管理工作再上新台阶

　　当前，我省正处在改革与发展的关键时期，财政服务于改革发展的任务愈发繁重，对行政事业资产管理工作也提出了新的、更高的要求。各级财政财务部门要充分认清形势，增强做好行政事业资产管理工作的责任感和使命感，切实把加快推进行政事业资产管理工作，作为一项十分紧迫的工作任务抓紧、抓好、抓出成效。

　　结合当前面临的形势，今后一个时期，全省行政事业资产管理工作总的要求是：以科学发展观为统领，以认真贯彻落实财政部第35和36号令为核心，充分发挥财政部门的职能作用，联合各有关部门，紧密围绕全省中心工作，进一步突出行政事业单位资产管理重点，切实完善行政事业资产管理制度，不断夯实行政事业资产管理基础，有力推动全省行政事业资产管理工作全面、均衡、深入开展，为促进全省经济社会更好更快发展做出应有贡献。重点抓好以下几方面工作。

　　第一、进一步提高加强行政事业资产管理重要性的认识。首先，加强行政事业资产管理是保障行政事业单位履行职能的需要。从省直部门看，2006年行政事业资产总额为601.5亿元，2010年达到815.4亿元，资产总额增加213.9亿元。这些资产是行政事业单位履行职能的物质基础，能不能管好用好，直接关系到各级党政机关、事业单位职能作用的有效发挥。国家“十二五”规划明确了未来五年经济社会发展的重大任务，对各级行政事业单位发挥公共服务职能，推进基本公共服务均等化提出了新的要求，意味着财政资产管理的任务将更加繁重。各级财政财务部门有义务履职尽责，使用好、管理好用纳税人的钱购置的资产，物尽其用、物有所值，更好地为全省经济社会发展服务。其次，加强行政事业资产管理是推进财政管理科学化精细化的需要。资产和资金是财政管理的核心。加强资产管理是预算管理的一项基础。加强资产管理，及时提供资产存量信息，可以为编制部门预算，科学分配资金提供依据；行政事业资产收入是政府非税收入的重要组成部分，规范和加强资产收入管理，确保应收尽收，有利于财政收入稳定增长；资产管理也是政府采购管理的依据，合理编制政府采购预算、有效实施政府采购，都必须建立在完善的资产管理基础之上。各级财政部门要将资产管理纳入财政管理的整体框架，作为加强“两基”建设的重要内容，从更加细致的基础工作做起，一点一滴积累，以资产管理的科学化精细化推动财政管理的科学发展。再次，加强行政事业资产管理是实现源头治腐的需要。2009年4月以来，我省开展了“小金库”专项治理工作，从“小金库”形成的来源看，资产管理问题形成的“小金库”占有一定比例。对此，省财政厅下发了《2011年源头治腐牵头任务和专项治理工作责任分工》，将完善行政事业资产监管工作，作为14项重要任务之一，纳入惩治和预防腐败体系建设的重点领域加以推进。各级财政财务部门有责任下大力气抓好资产管理，不断改革创新，加强监督检查，切实把财政源头治腐工作落实到位、抓出成效。

　　第二、要进一步理顺管理体制。目前，我省还有3个地市和绝大部分县的行政事业资产由财政所属的国资办管理，有7个县由独立的国资部门或资产经营公司管理。各级财政部门要按照财政部第35和36号令明确的“各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门”，以及《财政部关于市（地）级行政事业单位国有资产管理职责划分问题的意见》的要求，加强向党委、政府汇报，争得领导的支持，尽快解决资产管理职责不清问题；要切实理顺财政内部、主管部门和单位内部的工作关系和运行机制，充实工作力量，设立专门管理机构或专职人员，落实管理责任，切实履行财政、主管部门、单位三级管理职责。主管部门和行政事业单位也要按照国家和省里的要求，充分发挥好在资产日常管理中的积极作用。

　　第三、要进一步完善制度。日前，省财政厅进一步完善了省级资产处置审批办法，下发了加强全省行政事业资产管理工作的指导意见。近期，要着重完善资产配置标准体系，研究制定部分专业设备的配置标准，对于已经出台的配置标准，要跟踪检查执行情况，及时修订完善，为编审资产配置预算，细化部门预算，实现资产管理与预算管理相结合奠定坚实基础。还要研究建立行政事业单位所属企业国有资产管理制度，切实履行好对其产权、收益分配等监管职责，从制度上保证所有国有资产安全完整。省直各单位要严格执行资产管理的各项规定，对重大资产处置事项认真履行报批手续；各主管部门要按照新的资产处置审批权限，规范部门资产处置行为。各市县财政部门要认真贯彻落实指导意见，强化依法理财、依法管物理念，结合本地实际，认真分析资产管理中的“弱点”和“盲点”，有计划有步骤地加强制度建设，逐步建立覆盖资产管理全过程的制度体系，全面提高资产管理的制度化、规范化水平。

　　第四、要进一步强化使用管理。行政事业资产配置、使用、处置、收益构成了资产管理的主要链条，强化资产管理缺一不可。一要强化资产配置环节管理。要积极促进资产管理与预算管理相结合。行政事业单位资产主要是由财政预算资金投入形成的，预算编制的科学性与规范性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。国务院对此非常重视，在《关于编制2011年中央预算和地方预算的通知》（国发〔2010〕39号）中强调指出，要“进一步推进资产管理与预算管理的有机结合，加强新增资产配置预算编制和执行管理。”各级财政部门要建立完善新增资产配置预算，并将其作为部门预算的重要组成部分，以存量资产和配置标准为依据，编制资产配置预算，实现资产管理与预算管理水平的双提高。二要强化资产使用环节管理。要切实抓好《黑龙江省行政事业单位国有资产经营使用管理办法》的贯彻落实工作，实现对行政事业单位出租出借资产和事业单位对外投资行为的规范管理。各主管部门和单位要按规定履行资产对外投资、出租出借审批程序，严禁不经审批擅自经营使用。要加强对事业单位对外投资事项的论证，对有利于事业发展的投资项目积极支持，对与本单位事业发展无关或关系不密切的项目从严控制。要全面掌握事业单位对外投资经营情况、财务状况和收益分配情况，实现对行政事业单位所属企业国有资产的监管。三要强化资产处置环节管理。要进一步规范资产处置行为，强化日常监督检查。各主管部门要按规定的审批权限切实履行好监督职责，严格执行法规制度和资产管理事项审批程序，规范所属单位资产处置行为，确保审批结果经得起检验。各单位要坚决杜绝擅自处置资产的行为，如再有发生，将通报批评并严肃处理，对于省级单位未经行政事业资产监督管理局审批处置的事项，财政将不予安排重新购建的资金。要规范行政事业资产交易行为，对经批准处置的资产实行公开交易、公开拍卖制度，在重大资产的有偿处置中引入竞争机制，保障国有资产权益，防止国有资产流失。四要强化资产收益环节管理。行政事业资产收益是财政收入的重要来源。各级财政部门要加大资产收入收缴监管力度，重点加强资产处置和出租出借收入管理，使国有资产收益成为政府非税收入新的增长点，提高政府的宏观调控能力。要强化对资产出租价格的评估与确认，以及租赁合同签订环节的监管，保证资产出租价格合理、应收尽收。

　　第五、要进一步夯实管理基础。一要扎实做好年度部门财务决算审核工作。要提高对部门财务决算审核工作的重视程度，把部门决算审核作为资产管理与预算管理、财务管理相结合的基础工作来抓，保证资产数据的真实准确。要通过对资产负债、固定资产情况的审核，掌握各单位资产形成过程和年度资产增量，及时将固定资产总量细化落实到资产管理信息系统的具体分类和资产卡片，确保单位账面数、决算数与资产管理信息系统数据衔接一致，资产实物价值与财务价值统一。二要加强行政事业单位资产的产权管理。要进一步完善行政事业单位产权登记制度，逐步细化和完善国有资产年检登记内容。通过产权登记，明确行政事业单位资产属国家所有，未经审批，任何单位不得随意处置和经营使用。要强化产权意识，未办理房屋所有权证和国有土地使用证的单位，要抓紧办理“两证”，防止在产权变更中由于权属不明晰带来纠纷，甚至损失。

　　第六、要进一步搞好信息化建设。加强信息化建设是提升资产管理水平，实现行政事业资产管理科学化精细化的重要手段。要着力推进资产管理信息系统的功能完善与实施应用工作，根据资产管理与预算管理相结合的要求，进一步完善行政事业资产管理信息系统实时查询、综合分析、在线审批、全过程动态监管等功能，提高财政和部门、单位的应用水平及效果。要按照财政一体化平台建设要求，逐步实现资产信息系统与部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理等信息系统的对接，切实为预算管理、财务管理提供基础数据和信息支持。各级财政部门、主管部门和单位要高度重视资产管理信息系统的应用，保证资产数据的真实完整可靠，充分利用信息系统，切实为财务管理、资产管理服务。

　　第七、要进一步加强监督检查。制度办法和政策措施制定得再好，如果执行不严格，落实不到位，就不可能发挥应有的效果。省级财政已在行政事业资产监督管理局专门设立了监督管理组，并配备专职人员强化执法力度，还将设立长年监督举报电话，加强经常性监督检查。同时，按照财政同步监督的职责分工，省财政厅监督局将适时开展对单位资产管理情况及资产处置、经营使用的合法性、合规性再监督。各级财政部门要进一步强化监督检查工作，狠抓管理制度执行和各项政策措施的贯彻落实，重点加强对行政事业单位房屋、土地等重大资产的日常监管，进一步完善资产处置方式，严格审批程序，防止未经批准擅自处置资产等问题发生。各主管部门要按照财政部第35和36号令规定切实履行职责，充分发挥主管部门对行政事业资产监督的主体作用，重点做好本部门国有资产管理实施办法的制定、组织实施和监督检查，严格审核利用国有资产对外投资、出租出借事项，按规定权限审核或审批有关资产处置事项，督促缴纳国有资产收益，特别是对本部门所属单位房屋动迁置换等事项，要跟踪监督其账务、产权管理，定期向省财政厅报告进展情况。省财政厅将研究资产绩效管理考核办法，对各级各部门各单位资产管理使用情况进行考核评价，以进一步提高资产使用效率，保证国有资产保值增值。

　　第八、要进一步强化保障措施。一要强化组织领导。行政事业资产管理涉及面广、政策性强，很多管理职能需要进一步理顺，工作难度大。各级财政部门、各单位要切实加强组织领导，及时协调解决工作中遇到的矛盾和问题，保障资产管理各项工作进展顺利。二要强化职能到位。目前，行政事业资产管理职能不断增加，推进各项改革工作任务十分繁重，资产监督检查工作亟待加强，现有人员力量还比较薄弱。对此，各级财政部门要高度重视，充实人员，强化财政行政事业资产管理综合职能；省直主管部门也要充实资产管理机构的工作力量，满足实际工作需要，切实履行好监督管理职能。三要强化宣传交流。要加大对行政事业单位资产管理制度的宣传力度，改变单位“重资金、轻资产”的思想认识，提高制度执行力。要加强行政事业资产管理信息交流，及时沟通情况、交流经验，推动全省资产管理整体水平提高。希望各地各部门及时报送好的做法和经验，我们将通过报纸、网站等载体及时刊载，供大家学习借鉴。四要强化业务培训。要加大对财政干部的培训力度，增强政策水平和决策能力，进一步提高工作质量效率，努力打造一支素质过硬、作风优良、干事创业、廉洁勤政的资产管理干部队伍。要加大对行政事业单位财务人员的培训力度，着力解决政策把握不清、基础管理工作不实等问题。