融廉政风险防控与财政工作为一体

　　最近一段时间，江苏省南通市财政局局长施建中多次应邀到有关会议发言，介绍该局的廉政风险防控做法。发言后，总有听众私下问他，你们真的是这么做的？施建中认真地回答：是啊，我们就是这么做的。

　　对于大家的将信将疑，施建中能够理解，仅凭会上15分钟的介绍，想让大家对南通财政局廉政风险防控的经验有一个较为完整深入地了解，确非易事，尤其是联系到当前的社会大环境，更是如此。不过，他内心很清楚，南通财政是花了10年时间才一步步打磨出这一防控体系的。漫漫10年，包含了多少心血和汗水！

　　是“管家”不是“当家”，是“我们”不是“我”

　　加强思想教育和学习是风险防控工作的“必备药”。但要用好这味药并不简单。施建中说，抓思想教育，重要的是找准“穴位”——他们锁定了权力来源问题。

　　他1999年到财政局后发现，有些干部观念上是模糊的，跟服务单位谈经费的时候，习惯上总是说“‘我’给你解决多少”之类的话。“这话听起来总感到有点别扭，这权力啥时候成你自己的了？”施建中回忆。

　　局里随即展开了“权力、责任、服务”大讨论。要求大家把口头习惯说的“当家理财”改为“管家理财”，因为“当家”的是人民，“大管家”是政府，财政部门充其量只是一个“管家”。这是个政治理念的问题。因此，跟单位谈经费的时候，不要用“我”，而要用“我们”。从“当家”到“管家”，从“我”到“我们”，改动的只是两个字，但其背后却反映出南通财政人权力观的转变，以及对于自身角色意识的正确回归。而且，此后围绕权力观的思想教育一搞就是10年，从未放松。

　　权力观转变和财政人角色回归的作用潜移默化，不可小视。施建中表示，当财政干部从内心认识到，自己只是暂时代为行使本质上姓“公”的权力，是受“当家人”和“大管家”委托的“管家”，对于直接削权的改革就没有心理上的抵触了。

　　对于学习，南通财政局也毫不含糊。记者翻开该局去年编印的《工作手册》发现，从2000年以来，局里多次修订了学习制度，对于学习的组织管理、内容、计划辅导、时间要求、方式载体、业余自学和检查考核都做了详细规定。比如，局党组中心组学习集中学习每月不少于1次；按楼层组织的大组学习每月不少于1次；每年夏季高温时节组织全体干部集中“夏训”；开展读书活动，每位干部每年读书不少于4本。他们特别强调的一个学习理念是，学习是工作的重要组成部分，学习是为了更好地工作。因此，不能借口工作忙而放松或者放弃学习。

　　为了营造更好的学习气氛，局里还制定了《“好点子”评选办法》，对于那些与财政工作密切相关、近期能够有效实施、可操作、有一定公认度的“点子”，包括对现行制度、办法、做法等提出的修改、补充和完善，经局“好点子”评审推荐工作小组推荐和局务会审定，对干部提出的“好点子”在局域网上公布并列入考核，给予鼓励。2010年以来，全局共有近100名干部职工提出包括财政业务管理、机关内部管理、干部队伍建设等方面的“好点子”262个，经审定提交相关处室实施150个。“好点子”评选办法的实施，调动了干部职工勤学善思、关心集体的积极性。

　　全靠指标说话，预算编制公开透明实打实

　　有了思想教育的先导，制度建设的保障作用才会更加有效。而南通财政局这方面的做法也自有特点：“虚活实做”。什么叫“虚活实做”？施建中表示，廉政风险防控和财政业务工作本来就是“一张皮”，不是“两张皮”。因此，廉政风险防控制度建设要紧紧围绕财政的核心工作，即预算编制和预算执行去做，而不是在这之外再搞一套“虚”的东西。

　　南通财政局的廉政风险防控体系有明确的指向性，即财政支出管理中长期存在的两大问题：资金比较分散、资金分配不够透明。从2000年开始，他们便不断深化支出管理改革，至今已逐步建立了80多项制度办法，由此汇成的《工作手册》有360多页。

　　“公开透明”是南通预算管理的关键词。“比如预算编制，以往财政部门内部，各预算管理处室自成一统，在经费分配上相互之间缺乏公开透明。如果单位内部公开都做不到，何谈向社会公开？”施建中介绍说，从2001年开始，他们就建立了经费审核会议制度，并不断完善，目前参加人员包括全体局领导、主办处室全体人员，以及预算处、国库处、政府采购处、财政监督处、绩效处、监察室、办公室等相关处室主要负责人，大家一起对经费审核事项集体研究，主要包括年初预算编制、年初预算安排总额但没有明确到项目的城建工程、企业及农业发展等专项资金。这被称为局里的“人代会”。给与不给、给多给少，都要按统一的标准审核。会后形成会议纪要，做到“一事一纪要，一事一报批”。一个经费指标单后附6个附件，每笔经费预算指标的来龙去脉实行网上共享，预算、国库、主办处室、用款单位随时可以查询指标产生过程。这样，资金分配的过程公开透明，从局长到经办人员，资金分配上的个人裁量权得到最大程度限制，廉政风险随之受到控制。

　　另一个“狠招”是，年初预算一次下达，不留机动财力。原来，年初预算时，各个类别的资金都要切下一块以备“不时之需”，留下了各部门“争取”的空间。从2000年起，该局坚持“年初预算一次下达”的刚性原则，年初人代会批准的预算一次全部下达到部门和单位，财政不留机动财力，年中也不予追加。遇紧急事项，一律通过市政府总预备费渠道解决。而且，获得总预备费也需要经过6道程序，才能生成相应预算指标。

　　该局还实行了全口径预算指标管理。原来预算内资金有指标，预算外没有，而是靠“领导签字、手工拨款”方式运行。从2010年9月起，该局取消上述做法，所有财政资金须通过“两道闸门”，即国库处所有收入全部进入预算处财力来源账本；市本级所有预算内、预算外财政支出，一律由预算处根据经费支出审核规程形成的全套审批手续生成指标，由国库处执行。没有预算指标的，国库支付系统拒绝支付。在南通，领导“层层签字”、国库处执行拨款的做法已不再生效。

　　该给的钱到时自动到账，不用“争取”

　　南通财政在预算执行过程中也同样贯彻公开透明的原则。其中最大的变化是，支出业务处室不再审核单位拨款，所有支出预算由国库处和政府采购处（中心）直接执行。同时，实行按节点设定拨付时间，并把拨款流程公示到用款单位。

　　比如，过去常有施工企业年底到建设、财政部门“要钱”，存在资金拨付的裁量权，隐藏着廉政风险。经过研究决定，城建资金拨付改为按照具体建设节点拨付，并将拨款节点流程订入施工合同，企业按照施工节点申请工程款，应拨未拨的，可向财政相关部门投诉。如抽查被发现提前套取工程款的，也将给予经济处罚。

　　企业项目补助和垂直管理部门凭收据领取财政资金的做法也被取消，以银行回执作为收付双方记账的原始凭证。这样，收付双方无需见面，用款单位也无需“二次争取”本来就已明确属于自己的资金，故意拖延拨付资金的情况被杜绝，潜在的廉政风险也就得到有效控制。

　　此外，对部、省下达给南通企业的扶持资金，一律实行“零停留”，要求在上级下达到南通财政3个工作日之内，除上级明文要求按工程进度分次拨款外，主动一次拨付到企业。

　　该统管的一定要统管

　　规范、集中、统一管理是南通财政局廉政风险防控的另一关键词。

　　原来，南通的城建资金分散在5个部门管理，2000年，按照市委指示，由财政部门实行统管，他们积极跟上，将城建工程的贷款融资全部纳入财政管理，统一审核使用，统一还本付息。制定严格的城建资金预决算制度，在全省率先建立起“多渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的财政投融资管理模式，所有城建项目支出由财政逐项审核拨付。加强政府投资项目概预算审核，审核关口由“招投标前审核设计概算”提前到“设计阶段评估设计内容”，财政投资专业评审人员提前介入到项目论证阶段，评审结合，杜绝了“预算超概算，决算超预算”的现象。由于规范、集中、统一的管理，一些地方城建资金常见的廉政风险在南通难觅其踪，政府负债规模也得到科学控制，还节约了大量建设资金。

　　财政银行存款如何分配令不少地方头痛不已，“拉存款”、无序吸储带来诸多乱象。从2001年起，南通市财政局对财政银行存款实行集中统一管理，多次完善相关办法，通过设立多项考核指标，对财政资金银行存款实行公式化分配，即根据各银行的贷款规模及增长情况、代理财政业务量和服务财政的质量等指标进行打分，按照得分分配存款，并将分配结果书面传送到各银行主要负责人手中。财政存款业务则由经办人员到银行指定的点进行办理。这样，银行不需要“找关系”，即可获取相应的存款额度。

　　南通财政这样做有足够的依据。政府机关和事业单位的贷款融资，其还款来源都是土地出让收入和税收分成财力，是未来政府财力的提前使用，本质上都是财政资金。财政存款也不是商业性存款，因而也不应该由银行通过所谓的“竞争”获得。

　　用制度“看住制度”

　　“看住制度”，这是南通财政局廉政风险防控的第三个关键词。

　　经过多年不懈的努力，目前南通市财政局所有财政业务和机关内部事务运转，都实现了制度的全覆盖，按规章运转。除前述内容外，包括干部外出考察学习、公车使用、礼品礼金处置、接受服务对象宴请等，都有相应制度。而且，这些制度都经过反复推敲和打磨，重点就是增强其操作性。

　　“上面讲大政方针，到下面就要讲具体操作。我们基层应该贯彻落实上级的精神和要求。不能大家都当设计师，最终必须由工匠把设计师的图纸做成实物。我们的任务是要当好工匠。”施建中如此定位南通财政局。

　　同时，为切实保障制度的落实，南通财政局还专门制定了“管”制度的制度，这就是2008年10月印发的《局内部制度执行情况督查办法（暂行）》。由纪检监察室牵头，每年3月、12月分两次对各项内部管理制度执行情况进行集中督查，通报督查结果，及时发现问题并研究整改。

　　这一措施被称为“看住制度”。“制度执行不力，我就找他。”座谈时，施建中指着在座的局监察室负责人笑言。

　　公开透明，规范、集中、统一。通过一系列财政支出管理改革，使财政管理方式发生了根本性变化，同时，注重“看住制度”，使廉政风险防控取得了很大成效。一项项沉甸甸的荣誉可以见证：

　　连续7年获得市委市政府综合考核最高档次的“最佳办事单位”；在市纪委每三年一次的党风廉政建设责任制考核中，连续3次获得“好班子”荣誉称号；2011年被市委、市政府作为全市首个“党风廉政建设示范点”向全市推广。