增值税替代营业税是下一步税改重点

　日前，财政部官员表示，2009年1月1日增值税转型实施后，以增值税替代营业税，将成为增值税改革下一步的重点。这项改革一旦开展，将消除营业税重复征收的问题。但这一改革的复杂程度将远大于第一步。 

　　事实上，1月1日实施的增值税转型，主要针对第二产业的机器设备实施税前抵扣。这一改革预计可为企业减轻税负1200亿元。而增值税改革的第二步，就是要把目前征收营业税的行业全部纳入增值税征收范围。 

　　据悉，财政部已经把这一改革列入2009年的工作重点，正在着手进行研究和测算。 

　　转型第二步 

　　“此次增值税转型并不彻底，它只允许扣除固定资产中所购进的机器设备，而占比更大的厂房建筑却不能抵扣。”中国人民大学教授安体富介绍说。 

　　2007年，全社会固定资产总投资额中机器设备只占23%。3/4的建筑物等固定资产征收的是营业税。 

　　近日，财政部税政司副司长郑建新透露，增值税转型改革完成后，下一步增值税改革的主要任务是扩大增值税征收范围，将目前征收营业税的行业纳入增值税征收范围，消除重复征税。这是官方首次明确要推进这项改革。 

　　“增值税替代营业税的意义，比增值税转型的意义还要大。”安体富说。 

　　事实上，早在1997年财政部财科所就增值税怎么转型，怎么替代营业税做过相关课题研究。但增值税替代营业税，在一些场合一直是个不便被提及的话题，因为营业税是地方税最大的税种，这项改革涉及机制问题，机构问题、财政体制改革问题。 

　　增值税转型自2003年10月提出历时5年方得以实施，而增值税替代营业税推行复杂程度将远大于第一步。 

　　中国目前实行的增值税属于商品增值税，即在生产销售商品的时候征收，不涉及劳务服务，对服务业是征收营业税。例如，属于第三产业的交通运输企业，在购进货物时就不能进行税前抵扣，同时对全额收入征收5%的营业税。这对服务企业来说形成了重复征税。 

　　建造房屋、销售不动产，也都在营业税征收范围。所以，企业建造厂房缴纳的税款也不能进行税前抵扣。 

　　安体富曾经做过测算，增值税虽然为17%和13%的税率，但因为允许抵扣进项税，所以增值税的实际税负大概4%，而营业税的税负5%，税负比增值税还要高。他认为，这样的税制不利于促进服务业的发展，而中国眼下正在努力促进第三产业的繁荣发展。 

　　中国社科院财贸所财政研究室副主任杨志勇认为，理想的增值税征收范围，应该包括所有创造和实现增值额的领域。从横向上看，增值税制应覆盖农林牧业、采矿业、制造业、建筑业、能源交通运输业、商业和劳务等各行各业；从纵向上看，应涵盖原材料、制造、批发和零售等全部环节。只有这样，才能保证税负公平，并且易于核查。 

　　方案探究 

　　目前，国际上很多国家已经实现了从农业到服务业全部征收增值税，替代了过去的营业税，形成了完整的增值税抵扣链条，降低了企业的负担。 

　　“如果征收营业税的行业全部被纳入增值税征收范围，那这项改革不亚于1994年分税制改革，需要对整个财税体制都进行调整。”财政部财科所副所长刘尚希说。他提出，改革首先得确定思路，分几步走，一次全部替代非常难。 

　　杨志勇建议，根据征管条件，可考虑先将交通运输业和建筑业纳入增值税的征收范围，未来再逐步推广。 

 

　　这项改革涉及到的最为敏感的问题，是中央地方如何分税。增值税是中国第一大税种，其收入占到全国税收收入的32%，目前属国税，中央每年返还25%给地方；营业税则是地方税，并且是地方税中最大的一个税种。如果营业税被增值税替代，直接的后果是地方将失去第一大税种。

　　除了收入分配，机构改制也是一大困难。“咱们有国税和地税，营业税是地方税中最大的一个，地税部门如果没有了营业税其职能将受到质疑”，安体富说，原来的大部制设想当中，有一种是国税和地税合并。

　　安体富认为如果不能一次替代，可以分步实施，他也赞成先把跟固定资产关系密切的交通运输、建筑安装等行业改成增值税。

　　另外，从平衡的角度，他提出，还有一种实施方案，即营业税改成增值税后，这部分服务业的增值税继续由地税部门征收，并作为地税收入入库。即所有的税制都变成增值税，但税收收入的归宿不变，还是给地方。这可以提高地方对推进这项改革的积极性。不过他强调，最理想的就是一步改成增值税，体制、机制、机构一步调整到位。

　　针对增值税替代营业税后，服务业的增值税税率确定为多少，是与生产企业相区别还是统一为一个税率，杨志勇认为，应该实行统一税率，因为增值税是中性税，不鼓励多档税率，“有可能权衡生产和服务各行业后，统一制订一个新的税率。”

　　杨志勇介绍说，国际上很多国家已经进行了增值税替代营业税的改革，其中新西兰的模式值得中国借鉴。

　　新西兰在上世纪80年代就以增值税代替了税率档次繁多的营业税。在新西兰增值税被称作货物与劳务税。新的增值税税率实行单一税率。

　　由于增值税的税负可以转嫁，其最终负税人仍然是消费者个人。因此，大范围地引进增值税，扩大增值税征收范围需要相应降低直接税尤其是个人所得税的税率，使纳税人的税负不致过重。

　　当时，新西兰同时调低了个人所得税最高边际税率，从原来的66%降到30%，实行宽税基，此外还降低了公司税率。

　　安体富建议，中国的税制改革应该首先通盘考虑整个宏观税负水平、税收结构、整个财政收入因素，在这个大背景下，对某一税种进行调整。