适应形势发展 改革完善地方税制

我国地方税制改革长期滞后，收入规模日趋缩小。1994年实施分税制财政体制改革时，地方税收入占全国税收收入总额的10.39%，而到2005年，这一比例已降至5.89%.2005年地方本级财政支出的43.87%来自地方分享的中央地方共享税收入，45.65%来自中央的转移支付。当前这种过于凸显的“小地方税，大共享税，大转移支付”的财政资金分配格局，不符合新形势下按照分税制财政体制基本原则，正确处理中央与地方财税分配关系的要求，存在诸多问题。为落实中央的“建立健全财力与事权相匹配的财税体制”重大决策，必须全面改革地方税制，逐步建立税种齐全、结构合理、制度严谨的地方税体系，大幅度扩大地方税收入规模。这是确保地方有自身独立税源和相应财力，便于行使地方本级必要事权所需最低限额资金的需要；是地方政府依据一定的地方税税政管理权，自主运用税收杠杆，因地制宜充分发挥地方税应有的作用，并遏制地方热卖土地行为和收费、罚款欲望膨胀的需要；是减少转移支付体制成本，避免中间流失、漏损，提高资金使用效率的需要；是协调中央、地方政府间的利益关系，促进地方以更大热情响应和贯彻中央宏观决策，充分发挥国家宏观决策应有作用的需要；也是当前处于体制改革首位的“加快推进行政体制改革，切实转变政府职能”的需要。 

　　改革地方税制，完善地方税体系，扩大地方税收入规模，必须依据国家的宏观决策，并与清理、整顿税外收费相结合，全面规划，从以下三个方面逐步推进。 

　　一、改革现行地方各税制度 

　　除近两年已进行的车船税等的制度改革外，当前改革的重点是房地产税制。要把房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和对外商及外籍人士征收的土地使用费，以及属于税收性质的有关各种收费，合并为物业税（或称房地产税）。适应住房改革新形势，把税源已日益丰富的城镇居民住房列入征税范围，区别不同类型房地产分别制定税率，按评估的市场价格依率计征，拥有一套自住普通住房的，暂仍免税，以利于合理调节不同阶层居民收入，并促进房地产有效利用。对契税要按不同类型的房地产，制定差别税率。对耕地占用税要改按评估的土地市场价格，依率计征，提高税负，以体现市场价值，保护耕地面积。 

　　二、把主要由地方税务局组织征收的4种中央地方共享税改为地方税，并进行重大改革 

　　1．改革资源税制。在资源税立法中要把最大限度地促进国家自然资源的合理开发和有效利用，保护稀有资源，维护生态环境，保持可持续发展，作为主要目标。要把资源税的征税范围逐步扩大到水资源、森林资源以及牧场资源、旅游资源。除个别情况外，一般要大幅度提高资源税税负水平，以体现属于国家所有的资源应有的市场价值。将中外合作开采海洋石油和天然气需缴纳的矿区使用费，改为海洋石油税，划为中央税种。内陆的资源税，多来自西部地区和经济欠发达地区，可明确将其作为完全的地方税种。 

　　2．改征维护建设和文化教育税。把城市维护建设税及其相关的城市公用事业附加等收费、教育费附加及农村事业教育费和文化建设基金等相关的收费，合并为新的维护建设和文化教育税，以生产经营单位和个人的销售收入、营业收入和调拨收入等其他收入为独立的课税对象和计税依据。不论是否对外营业，只要有法定收入额的单位，都应在享受公共设施利益的当地缴税。具体适用税率，由省级政府按照当地市政建设和文化教育资金的需要，在全国统一规定的幅度税率范围内自行确定。本税征收范围广，有较高和稳定的收入，与当地提供公共产品和服务的受益情况密切关联，可成为市（县乡）级主体税种。 

　　3．改革营业税制。对与商品生产、经营密切关联的交通运输和建筑安装业等由征收营业税改征增值税。现阶段要稳定服务性行业的营业税征税范围。对某些业务经营，适应经济情况发展，要明确规定征税，重新界定某些免税范围。 

　　4．改革印花税制。现股票交易实行集中托管和无纸化，无有形书据凭证，实质是有价证券买卖的营业行为，按印花税的产权转移书据税目征税，不够科学合理。特别是证券交易印花税，政策性强，收入规模大，97%的收入已归属中央。为完善对证券交易的宏观调控机制，宜把证券交易印花税从印花税中分离出来，单独开征证券交易税，将其划为中央税种，按持券（股票）期间长短，实行差别比例税率，让印花税成为完全的地方税。 

　　三、开征地方税新税种，主要是把现行有关的税外收费改为税 

　　1．开征社会保障税。把社会保险费改为社会保障税，能较好地消除现存的诸多弊病，并发挥税收的特殊作用。一是税法具有严肃性。税收的强制性和征收手段的有效性，能强有力地筹集社会保障基金，为健全整个社会保障体制奠定物质基础。二是税务部门有现成的完善的征税系统，掌握较全面的税收信息。社会保障税、个人所得税、企业所得税三个税种的计算征收密切关联。将三个税种都归税务部门主管，便于协调三个税种的征收管理，公平税负，防止偷逃税，方便征纳，降低成本。三是能形成新的社会保障基金管理模式。税务、财政、社保、审计各部门分工合作，相互制约，可以使基金运转公开、规范、透明，有力地保障基金安全，提高资金使用效益，办好整个社保事业。四是与国际上普遍采用的税务部门筹集社保基金的方式接轨，便于在经济全球化、跨国人员剧增新形势下的国际交流合作，促进对外开放。现各方对开征社会保障税，基本上形成共识。地税部门在多年的代征中，积累了丰富的经验。中共十六届六中全会明确强调积极推进省级统筹社会保障工作。统筹层次的提高，为把社会保障税作为省级地方税种，在全省范围内统一征收，调剂使用，创造了良好条件。目前时机已成熟，应早日开征社会保障税。 

　　2．开征燃油税。把公路养路费等改为燃油税，从原来依据车辆吨位计算收费，改为按耗油量征税。这是政策制度的重大改革。它能较好地体现公平税负和受益原则，并大幅度增加财政收入，特别是有利于遏制能源过度消费行为，减少废气污染；推动科技创新，促进汽车生产向节约、环保和轻型化的方向发展，支持建设资源节约型、环境友好型社会。国外燃油税税率一般都高。德国等欧盟国家的燃油税税率达到征税前油价的200%左右。为适应我国现实情况，避免刺激油价上涨过猛，现阶段税率宜在原来各种道路收费负担的基础上酌情适当提高；要依率从价计征，而不是从量计征，使税率与不断上涨的油价紧密结合，以利于较好地发挥燃油税节能降耗减排和推动科技创新等作用。国际能源署提出的预测报告警示：2010年后，全球原油供应将面临危机，特别是2012年后，困难更大，世界油荒将至，油价势必被推升至创新高水平。欲待油价平稳下降时择机开征，可能永无时日。当前必须抓紧把握时机，理顺石油价格，协调好部门、地方、企业等各方面的利益关系，争取尽早开征这个具有重大意义的新税种。 

　　3．开征环境保护税。把排污费等改为环境保护税，并在有关税种的制度建设中，贯彻和体现环境保护政策，鼓励节能降耗减排，控制污染。开征环境保护税是在国家层面上实施的一种强制性、规范性的重大经济政策和财税政策，能通过利益调节，协调各方面关系，遏制污染环境和破坏资源行为。对征收的税款实行严格的预算管理，专款专用，统收统支，也有利于环境的治理、维护、改善，保持经济的可持续发展。税制设计中，要把一切与环境污染、资源破坏有关的行为和产品都纳入征税范围，主要是工业废水、废气和固体废物（这些占污染源的70%以上），其次是那些难以降解和再回收利用的材料制品，以及对环境会造成严重污染的各种包装物、超过国家环保标准的噪音等。环境保护税应以污染物的排放量和浓度为税基。在污染防治归地方自治管理的原则下，税率可因时、因地而异。税负水平要高于现行的排污费，使企业治理污染的成本低于承担的税负，促进企业千方百计抓紧研究污染治理技术，鼓励清洁生产、节约能源、废物回收和综合利用，鼓励发展循环经济和环保产业。 

　　4．授权省级人大开征区域性地方税种。授权省级人民代表大会自行立法，在报经国务院批准后，开征区域性地方税种。主要是把各地现行具有税收性质的某些区域性税外收费和基金，改为税。对一些区域性的特殊税源，也可征收特别税。例如一些城市闲置较多的房地产，超过一定期间未自用或出租的，可以由省级人大依据本地区的情况，开征区域性的房地产闲置税。又如在一些养犬泛滥的大中城市，可借鉴国际经验，开征区域性的宠物税。