普通发票是记载经济业务活动的法定原始凭证。它既是会计核算的法定收支凭证，也是税基的真实反映，是税务机关非常重要的计税依据，同时它又是维护经济秩序、生产经营者及消费者权益的重要工具和法律证明。它维系着纳税人、单位、个人、税务机关和国家各方面的利益，同时也维系着国家经济秩序正常运行的健康度。然而，在增值税专用发票管理日趋科学、严密的形势下，普通发票管理存在的问题却日趋突出，普通发票违法违章行为呈现出集团化、智能化、扩大化、公开化等特点，部分不法分子专门研究税务机关普通发票管理中的漏洞，大肆骗购、虚开、伪造、倒卖普通发票，造成了非常严重的影响，严重干扰了经济秩序。因而加强普通发票管理既是税收工作的难点，又是税务机关长期思考和有待破解的课题，是税务机关当前乃至今后一项十分紧迫而又十分艰巨的工作任务。
一、当前普通发票管理现状及存在问题分析
近年来，各级税务机关虽然采取了一系列措施加强普通发票的管理，从一定程度上解决了普通发票管理中存在的问题，但普通发票管理仍然较为薄弱，主要表现为以下几个方面：一是税务机关内部管理体制和工作流程存在漏洞；二是集团性骗购发票发案率明显增加；三是违法违章开具普通发票现象仍然普遍存在且屡禁不止；四是普通发票非正常流失严重，给税收征管、经济领域和国家利益带来很大隐患；五是对违法使用普通发票行为查处难度大，处罚力度小，打击不力，执法力度弱化；六是普通发票违法行为呈现“两低一高”特点，即低成本、低风险、高利润，诱惑力大；七是普通发票代开存在弊端，带来管理上的隐患。
（一）税务机关普通发票管理工作流程存在问题，流程监控能力弱。
1.体制不完善,普通发票管理由税务机关单方面监管，部门协作配合不力，缺乏社会化、网络化保障。
一是体制不健全，缺乏部门协作和配合，社会化、网络化监控系统没有建立。由于相关普通发票管理的法律法规不健全、不完善，对普通发票协作、配合的规定过于原则、笼统，缺乏实际工作约束力，且《发票管理办法》仅为部门规章，法律级次低，法律约束力不高。
二是由于受传统意识和部门职能差别意识影响，不论是取得和使用普通发票的单位和个人，均认为普通发票管理只是由税务机关单方面的管理，与他们无关。不仅如此，更有甚者，部分单位和个人，对于税务机关的普通发票检查，采取种种理由予以阻挠，妨碍税务机关的执法行为。如昭通市国税局曾经开展的发票抽奖数据采集工作，因上述原因采集发票数据信息不完整，发票抽奖失去实际意义。
2.普通发票管理工作流程存在一定漏洞，不仅内部监控环节不严密，而且外部监控能力较弱。
（1）普通发票管理工作流程和管理机制存在漏洞。
一是普通发票管理工作流程存在漏洞。现行普通发票管理工作流程陷入服务优先、唯服务论的误区，过于强调优化服务、服务至上，盲目简化普通发票工作流程，忽视了普通发票管理的特殊性和安全性，造成很多不良后果。第 一，普通发票领购工作流程，特别是首次领购普通发票的，凡纳税人证照、资料完整、齐全、合法，办税服务厅即可受理纳税人申请并发售普通发票，而不需管理环节管理员实地检查、审核。事实上，不法之徒就是钻了管理上的漏洞，利用虚假登记注册、虚假经营地址、虚假身份证明、虚假经营项目，骗取普通发票，税务机关管理员进行实地查验时，要么无从查找，要么不法分子已经关门大吉、逃之夭夭，造成普通发票的大量流失。昭阳区国税局在2007年12-2008年2月期间管理发现的10件骗购普通发票案件中有9件属于此类情况。第二，普通发票验旧、换购工作流程，同样只需办税服务厅工作人员做逻辑性检查审核、查补税款后即可验旧、换购普通发票，管理环节管理员要在办税服务厅将验旧普通发票以及相关资料传递来以后，才知道纳税人已验旧、换购普通发票。部分不法分子就是利用征收和管理环节的时间差，骗取普通发票。昭阳区国税局在2007年12-2008年2月期间管理发现的10件骗购普通发票案件中有1件属于此类情况。
二是税务机关内部存在着普通发票管理环节与税收管理环节衔接不够紧密，征收和管理环节信息传递不流畅、不及时，存在脱节现象。由于综合征管软件按职责划分工作职能，不同环节之间既相互配合，又相互制约，这本是一个良性的管理机制，却造成管理环节、管理时间增加以及相互推诿、拖拉、扯皮的局面，增加了管理成本，导致信息不能及时共享，办税服务厅与税政科、征管科、管理分局、稽查局等部门衔接不密切，产生阻断、分流，不能及时反馈纳税人的发票领、用、存及发票违章等信息，工作配合乏力。
三是普通发票管理仅限于收、发、存方面的管理，对纳税人的普通发票使用过程毫无监控能力。现行普通发票管理机制对内部管理应该说是十分严密和规范的，但对纳税人领购、使用、缴销和保管却缺乏必要的监控手段和监控能力，只要普通发票发售出去，税务机关近乎瞎子，两眼漆黑。
四是普通发票是一种复合型流程，税务机关、普通发票领购、使用和取得均产生信息不对等关系，给管理带来诸多障碍。普通发票领购对象包括增值税一般纳税人、小规模纳税人、个体工商户，而开具对象则包括增值税一般纳税人、小规模纳税人、个体工商户、行政事业单位、机关团体及个人消费者，开具方和取得方是多对多的对应关系，属复合型发票流程。而税务机关则是一对多的对应关系，不仅要面对众多的普通发票领购和使用的纳税人，又要面对为数更多的普通发票使用者和取得者，由此而产生的信息不对等，造成税务机关管理中的难度。
（2）普通发票外部监管不严密，监控能力有限。
一是普通发票领购工作流程不严密。按照现行普通发票管理办法规定，纳税人只要办理了税务登记证就具备了领取普通发票的资格，而对一些不法分子采取虚假的经营场所、经营行为，蓄意骗购普通发票的行为无法实现监控。
二是对不法纳税人的虚开、倒卖、代开等行为难以监管。
三是对普通发票使用者开具普通发票的真实性难以判定，难以查处。
（二）集团性骗购发票发案率明显增加。
由于增值税专用发票纳入防伪税控系统，增值税专用发票管理得到进一步强化，管理日趋严密和科学，大大降低了不法分子的可乘之机，因而他们将目标瞄准了普通发票。近年来，骗购普通发票案件发案率逐年增加，并且呈现出集团化、智能化的特点，如震惊云南省的“9.14”骗购、倒卖普通发票案，犯罪嫌疑人李天贵合同他人采取虚假注册方式注册18户个体户，骗购普通发票9964份。2008年3月，昭阳区国税局根据省局安排，对2007年12月至2008年2月期间63户发票用户领购的《云南省商业零售统一发票》（万元）86本2150份、《云南省机动车维修发票》（十万元）2本50份进行专项检查，查出骗购普通发票的10户，骗购《云南省商业零售统一发票》（万元）10本计250份，案件户数占检查户数的15.87%，骗购普通发票数量占发售总数的11.36%。
骗购普通发票案件呈现以下特点：一是不法分子非常熟悉并充分利用税务机关普通发票发售工作流程存在漏洞，大肆采取虚假注册、虚假经营地址、虚假经营活动、虚假身份证等手段骗购普通发票。二是骗购普通发票日趋集团化、智能化。根据昭阳区国税局查出的10户骗购普通发票案件分析，这10户个体户可能属于团伙作案，极可能为几个人分别以不同的身份证注册登记了10户个体户。三是经营地址均在偏僻地段，且经营项目多样化但货物数量均很少，方便转移或逃逸。四是换购普通发票时间短，逃逸迅速。不法分子在骗购普通发票后，在短短的3-5天内即换购普通发票，最多不超过一个星期，并且最多仅换购1次普通发票后，迅速逃逸。
（三）违法开具普通发票现象仍然普遍存在且屡禁不止。
截止2008年3月17日，昭阳区国税局发票使用户达2215户，占税务登记户8042户的27.54%，占开业户6072户的36.48%。针对普通发票使用面宽、量大、种类多的实际，昭阳区国税局虽然加大了普通发票检查和处罚力度，但普通发票使用者和取得者为逃避税收和获取更大利益，违法用票现象仍然普遍存在且屡禁不止，严重危害了依法治税环境和税收征管秩序，成为发票管理工作的顽症和难题。据不完全统计，1994-2007年，昭阳区国税局发生普通发票违法违章案件183件，追缴税款88.46万元，罚款55.6万元。
2007年，昭阳区国税局利用综合征管软件中的“发票流向查询”模块，采取“以报查开”的逆查方法，以发票“流向比对”为突破口，对辖区内所有建筑、房地产企业取得普通发票进行了检查，共检查普通发票533份，查出问题发票78份，占检查总数的14.63%，特别是在2007年12月24日至26日三天时间中，对2户房地产公司取得的12份普通发票进行比对核查，结果令人吃惊：12份发票中有9份存在问题，占核查发票的75％。
1.纳税人销售货物不开票、开具假发票、真票假开、大头小尾、单联填开、使用被盗作废发票、使用验旧发票、使用流失发票、发票代开、跨区域使用发票、拒开发票等发票违法违章现象比较突出。
（1）虚开发票，弄虚作假。
一是真票假开、使用他人领购普通发票、开具“改名换姓”发票。
第一种情形：真票假开、开具“改名换姓”发票。在现实生活中，真票假开、开具“改名换姓”发票情形十分突出，这既是纳税人的需求，也是消费者的需求，为两者共同利益驱使。首先，应消费者的不正当需求，为消费者开具虚假消费内容发票。部分单位和个人为了使自己的利益合法化，要求纳税人开具虚假的商品、金额、时间等。其次，纳税人为了自身利益，吸引消费者，极大限度地满足消费者的愿望和要求，采取改名换姓的手段，开具虚假普通发票。
第二情形：使用他人领购普通发票。即领购方和开具方（发票填发章）不一致，这种情形产生的主要原因是普通发票存在倒卖的嫌疑。如2007年昭阳区国税局运用“发票流向查询”功能检查建筑和房地产企业取得的533份发票中，有23份属于此类情况，占检查发票总数的4.31%。
二是开具“大头小尾”发票、单联填开。
采取单联填开、“大头小尾”方式，虚开普通发票，这已经成为普通发票使用者开具虚假发票所采用的“常规性”的手段，已经成为一种公开的秘密和普遍现象，这也是普通发票管理中存在最大、最复杂、最难查处的问题，是普通发票管理中最大的漏洞。如2007年昭阳区国税局运用“发票流向查询”功能检查建筑和房地产企业取得的533份发票中，有7份属于此类情况，占检查总数的1.31%。开具的普通发票上的购货单位、日期、货物名称、单价、金额等发票要素均不一致，发票联开具金额633034.33元，存根联开具金额26610元，存根联金额仅占发票联金额的4.2%，造成应缴未缴增值税36868.33元。这只是冰山一角，每年的普通发票检查中，均会发现大量的虚开发票。
三是使用非正常状态如流失、作废、挂失、被盗普通发票。在当前普通发票管理和使用中，普通发票被盗、流失现象十分严重，呈现出失控现象。而少数不法分子专门利用税务机关有关的非正常户认定、普通发票挂失、作废、被盗等工作流程和管理办法中存在的漏洞，以极小的代价进行普通发票作废、挂失、被盗申明以及逃逸等，骗取普通发票，再将普通发票进行买卖、虚开等违法行为。如2007年昭阳区国税局运用“发票流向查询”功能检查建筑和房地产企业取得的533份发票中，通过检查，发现纳税人已报丢失、被盗、验旧和已做非正常户流失的发票而被继续使用的有13份, 占309份有问题发票3.05%，发票开具金额合计470894.93元，偷税18111.34元。这些普通发票分别属于昆明市官渡区国税局、楚雄州双柏县国税局、昭通永善县国税局、红河州国税局等，均为被盗、验旧和流失普通发票。
四是使用假发票，“以假乱真”。如2007年昭阳区国税局运用“发票流向查询”功能检查建筑和房地产企业取得的533份发票中，查处假发票2份，开具金额分别为36550元、730230元，偷税29491.54元。
（2）不开、少开或拒开发票、使用收据成为一大顽疾
一是不开、少开或拒开发票成为普遍现象，且举报少、查处少。目前一部分纳税人尤其是个体、私营企业，受利益驱动，在销售商品、提供劳务过程中不开、少开或拒开发票，隐瞒销售额，达到偷、逃税款的目的。采取的手法主要有：以没有发票、税务机关不卖给发票、只有收据等为借口，不开、少开或拒开发票；或者采取价格与发票挂钩，对消费者索要发票的则价格高，不索要发票的则价格低的办法，尽可能不开、少开发票，达到偷、逃税款的目的。假如纳税人销售货物100元，则需要缴纳增值税3.85元、城市维护建设税0.27元、教育费附加0.16元、个人所得税2元（按2%的核定征收率计算），合计应缴纳国税、地税6.28元，最多可偷、逃税款达6.28元/百元。由此可见，不开、少开或拒开发票所能带来的诱人利益，也就不难想象纳税人不开、少开或拒开发票的真实原因。
二是以收据代发票现象泛滥成灾，呈不可遏制之势。目前绝大多数企业和个体户利用消费者索取普通发票意识淡薄和贪图价格便宜的心理，大量使用销售清单、收款收据，或者采取随货同行单、保修卡、销售小单等手段，以这些“票据”代替普通发票,从而达到少纳税的目的。这主要分布在家电、百货、土杂、建材、通信器材、服装、鞋帽、化妆品、修理等行业，特别是超市、商场等尤为明显，且屡禁不止，屡查屡有，犹如星星之火。
（四）普通发票非正常流失严重，存在失控倾向，给税收征管、经济秩序和国家利益带来很大隐患。
据报道，2003年7月1日至2004年12月8日，全国登记失控发票所涉及企业17543户，失控发票348953份。而2004年1月1日至2004年11月30日，全国登记失控发票所涉及企业13873户，失控发票233515份。就昭阳区而言，2005年至2008年2月，流失各类发票的非正常户80户，占认定非正常户总数820户的9.76%，共流失各类发票 2046份；共有38户发票用户申请发票挂失，流失各类发票329份。两项合计共流失各类发票2375份。由此可见，当前发票流失情况比较普遍、严重且数量大，呈现失控倾向。分析其原因，主要有：一是一些发票用户对丢失、被盗、损毁的普通发票不重视，不及时向税务部门报告。二是停业、倒闭的发票用户不向税务机关缴销发票，有的故意卷票逃逸，税务机关难以清缴。三是虚假的普通发票挂失。纳税人假借被盗、遗失等名义，向税务机关报假案，接受税务机关有限的罚款，蓄意骗取普通发票，以小亏获取利益最大化。四是蓄意骗购普通发票。一些不法之徒以虚假的登记注册、经营地址、经营项目、经营人员，利用税务机关发票发售工作流程中的漏洞，蓄意骗购普通发票，以达到非法获利的目的。
（五）对违法使用普通发票行为查处难度大，处罚力度小，打击不力，执法力度弱化。
昭阳区国税局普通发票管理具有用户多、使用量大、范围广、种类多的特点，加之普通发票流向的复杂性、广泛性等因素形成的信息不对等，所面对的使用者范围广泛，以及发票用户使用发票的认识、目的、手段不同，造成普通发票检查难度大，执法力度明显弱化。
1.普通发票违法违规行为难以查证。一是普通发票用量大，开具对象具有广泛性和复杂性的特点，面向千家万户的消费者和众多的单位、企业，税务机关对开具发票难以一一查证，违法用票行为难以及时发现。二是税务机关对普通发票采取的以票查票方式，难以查出违法违章行为。普通发票防伪性能虽然越来越强大，但由于受普通发票开具信息的不对等因素影响，税务机关难以通过普通发票票面检查其开具信息的真实性、准确性和完整性。三是采取主动性检查、采集和比对普通发票开具信息难。税务机关对普通发票的检查属于被动性的，检查、打击往往滞后，难以起到有效作用。而主动性检查，却受困于信息采集的难题，一些单位、企业不配合税务机关的普通发票信息采集工作，往往无功而返或者收效甚微，而对个人取得普通发票信息的采集如大会捞针，更是难上加难。即使采集到相关的信息，却又陷入普通发票存根联与发票联难以比对的困境，特别是异地、流失、作废、被盗等发票更是无从查证。
二是处罚力度小。《税收征管法》、《刑法》、《发票管理办法》中对普通发票违法违章行为作了原则性规定，但处罚既少又较轻，罚款数额较小，处罚金额一般在1万元以下，且没有规定下限，自由裁量权过大，不能真正起到警示和打击作用，从一定程度上讲，纵容了不法分子的违法违规行为。
三是处罚难到位。一方面基层税务机关处罚权限有限，对涉及利用普通发票偷逃国家税款的，必须移交稽查部门查处，而昭阳区国税局没有稽查局，无法及时查处、打击发票违法违章行为。另一方面，纳税人流动性大，可能逃逸或改头换面异地经营，导致税务机关查处难度大，处罚难以实施。
（六）普通发票违法行为呈现“两低一高”特点，即低成本、低风险、高利润，对不法分子产生强烈诱惑。
当前普通发票违法行为呈现管理“两低一高”特点，即低成本、低风险、高利润。
1.低成本。主要表现为两个方面：一是普通发票销售价格低；二是纳税人办理相关工商注册登记、税务登记、提供相关资料、缴纳相关费用等，手续简单、快捷，费用低。以个体户为例，工商登记费用33.00元，缴纳个体私营协会会费60.00元，税务登记办证费20.00元，证件、资料复印费10.00元，合计支出123.00元。三是纳税人经营费用低。纳税人一般选择经营地址均为偏僻地点，租赁经营面积小，一般为10多平方米，房屋租金大约只需100-200元/月；并且一般情况经营项目少且货物数量小，易于搬迁或抛弃。
2.低风险。主要表现为：一是被查处可能性较小。不法分子普通发票违法违规行为手段多样性、复杂性，一般比较隐蔽，税务机关难以发现；并且不法分子骗购普通发票后逃逸迅速，难以查找。二是处罚较轻。《税收征管法》、《刑法》、《发票管理办法》中对发票违法违章行为作了原则性处罚规定，但处罚标准过低，且过于原则，不能起到惩处的目的。
3.高利润。主要表现为以下方面：一是偷逃国家税款。以1本万元版普通发票为例，假定以最高金额全额开具，可以偷逃国家税款9614.00元，而购买1本万元版普通发票成本仅需4.2元，加上不法分子办理各类手续、证件以及租房、购货等，不法分子违法违规成本不超过5000元，将获利4000余元。二是倒卖普通发票获取利益。目前普通发票买卖活动十分猖獗，可以获取高额利润，不法分子以每份几百甚至上千元的价格买卖普通发票，如昭阳区国税局查出的一个体户，就曾以每份1130.00元的价格购买了1份普通发票，开具金额为45166.00元。
（七）普通发票代开存在弊端，带来管理上的隐患。
近年来，国家税务总局、省、市级税务机关采取了各种措施加强普通发票代开管理，但普通发票代开管理仍然存在很大漏洞，不仅造成税款流失，而且带来管理上的隐患，同时也给国家带来不必要的损失。主要表现在以下几个方面：
1.税务机关对普通发票代开管理规定执行标准不一致，既影响了普通发票管理工作，又形成税款异地转移，造成税源监控管理的困难。
虽然各级税务机关加强了普通发票代开管理，制定了一些关于普通发票代开的制度、办法等规范性文件，但由于受收入任务的影响，部分税务机关执行普通发票代开的规定却不一致，有的税务机关没有严格按照规定执行，只要有税可收，均可为其代开普通发票。部分固定纳税人为了逃避当地税务机关的监管，达到偷逃税款的目的，往往到较近的异地税务机关代开普通发票，这必然形成税款异地转移，又逃避了主管税务机关对纳税人经营情况的监控管理，带来税收征管工作中的难题。
2.国、地税之间信息阻断，没有实现真正意义上的信息共享，造成税款流失。
分税制后，国、地税没有实现同址办公，也没有实现电子信息化网络建设，虽然有定期联系制度，但信息近乎阻断，没有实现信息共享或信息交换缓慢。虽然近年来，国、地税建立了税款代征协议，但没有严格的制度和办法约束，没有明确的规定和要求，更没有法律约束，造成税款的大量流失，如国税机关代开普通发票增收的增值税，但没有征收属于地税机关的个人所得税、城建税、教育费附加。
3.利用增值税起征点减免政策偷逃税款。
利用增值税起征点按次征收的政策，少数纳税人将经营业务“化整为零”申请代开普通发票，达到“免税”目的，同时增加税务机关的业务量。
4.变更经营项目，利用两档征收率以及国、地税之间不同税率偷逃税。
按照增值税政策规定，从事生产经营的征收率为4%，从事加工修理、提供应税劳务的征收率为6%。部分纳税人采取混淆经营项目，本应按照6%征收税款的，却按照适用4%的征收率申请代开普通发票，从而达到少缴纳税款的目的。并且部分纳税人利用国、地税管辖范围、税率的不同，故意不严格划分经营项目，合并经营项目后，根据国税或地税的税率不同，按照谁有利向谁申请的原则，向税务机关申请代开普通发票，达到少缴税款的目的。如生产砂石料的纳税人，将本应缴纳增值税的砂石料，以交通运输项目到地税机关申请代开普通发票，缴纳了营业税。
二、强化普通发票管理的对策探索
（一）完善普通发票管理制度和工作流程，规范普通发票管理，减少普通发票发案率。
1.修改完善普通发票发售工作流程，强化事前检查审核工作，防止骗购发票和发票流失。
为了防范不法分子骗购普通发票，保障普通发票用票安全，税务机关应当修改、完善普通发票领购、验旧、换购工作流程，强化事前检查、审核工作。一是打破服务优先的思想怪圈，遵循规范性、安全性的原则，把普通发票发售、验旧、换购工作改为：办税服务厅不再直接受理纳税人领购普通发票申请，而是由管理员直接受理纳税人购票、验旧和换票申请，管理员及时开展实地查验、审核，对符合条件的，由管理员在《普通发票领购（换购）表》上签署意见后，由纳税人持《普通发票领购（换购）表》到办税服务厅购票、验票和换票。这样可以从源头上进一步避免骗购普通发票行为的发生，管理员也能及时掌握纳税人的真实情况，起到税源监控的作用。二是强化“四真实”，加强纳税人领购、换购普通发票的审核、查验工作。即管理员要进行实地检查和审核，检查、审核工作必须强化“四真实”：纳税人工商登记信息真实、经营地址真实、经营活动真实、身份证明真实。对符合条件，管理员才能同意纳税人领购、换购普通发票。
2.严格普通发票限量供应管理制度。纳税人首次申请领购发票的，按照省局有关规定，原则上只供应纳税人一个月的普通发票，且每次限购1本。但纳税人发票使用量无法满足实际生产经营需要的，由纳税人书面申请，经税收管理员实地调查核实后，可以根据纳税人的实际情况确定发票增购数量。
（二）积极利用信息技术和网络控制优势,构建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票管理“防火墙”。
当今世界，在网络的支撑下，世界已经变成了地球村，时间和空间距离减小，拉近了人与人、人与社会、人与自然、人与世界的距离，人、生活、工作对网络的依赖程度越来越高。因此就税收工作而言，应充分依托现代信息技术和网络控制优势，实现与其它税收征管资源的合理组合，积极搭建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票“防火墙”。
一是将普通发票纳入防伪税控系统管理，降低管理和纳税遵从成本。增值税专用发票实施防伪税控系统管理取得了显著的效果，因而应在实行全国统一普通发票的基础上，尽快将普通发票管理、使用纳入防伪税控系统管理，减少普通发票管理风险，降低管理和纳税遵从成本。
二是搭建社会化普通发票数据采集、比对网络系统。在全国范围内搭建社会化普通发票数据采集、比对系统，所有的行政、企事业单位取得的普通发票全部录入该系统，税务机关通过该系统采集的普通发票开具信息进行比对、检查，发现普通发票使用中存在的问题。当然，这需要大量的资金、强大的网络技术做支撑，也需要行政机关、企事业单位的大力配合。
三是分步建立普通发票网络查询系统，建立网上协查机制。在全国普通发票统一代码和号码之前，实现分省查询普通发票，在全国统一普通发票后，可在全国范围内查询普通发票真假，以堵塞当前普通发票管理上的漏洞，减少国家税收的流失。
四是积极推广应用税控收款机装置，利用计算机及税控收款机开具发票，利用信息技术和网络优势记录纳税人经营活动的真实性、准确性，确保发票使用的真实性和安全性，使税务机关及时准确地了解纳税人和扣缴义务人应缴纳和应扣缴的税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，从根本上解决不开发票和虚开发票偷逃税的问题。
（三）采取有效措施，加大普通发票监管力度。
1.实行普通发票保证金制度，增大违法违规成本，降低普通发票风险。一度时期，税务机关曾经实行过普通发票保证金制度，但由于受法律法规和服务思想的限制，保证金制度被废止。随着社会变化和发展，税务机关网络化建设初步建立，普通发票保证金制度应当予以重新认识，因此应当在法律法规上予以确定，新修订的《发票管理办法》应当增加税务机关收取普通发票保证金制度的条款，既保障普通发票的安全使用，又增加普通发票违法违规的成本，降低普通发票风险。
2.借鉴增值税一般纳税人辅导制度，实行普通发票领购考察期制度。对新开业户纳税人申请领购普通发票的，一律纳入1-3个月的考察期，经过考察合格，确实符合领购普通发票条件的，纳税人方可申请领购普通发票。在考察期内，纳税人确需开具普通发票的，在缴纳应纳税款后由税务机关代开。
3.推行税务机关代管监开普通发票制度。对经营规模小、保管条件差、使用频率低、未达起征点等纳税人实行普通发票代管监开，即纳税人领购普通发票后，将普通发票交税务机关代保管，需要开具时，在税务机关工作人员的监督之下开具普通发票。代管监开发票方式可以杜绝完全由纳税人自行开具发票的一切弊端。虽然这一方式在税务机关曾经使用，但由于税收法律法规中没有明确规定，目前已经取消，但这个管理方式效果明显，应尽早在法律法规中得到确认。
4.借鉴纳税信用等级评定制度，建立个体户普通发票信用等级机制，实行分级限量供应普通发票。个体户普通发票信用等级可分为A、B、C、D四个级别，D级为最低级别，一般情况为新开业个体户，纳入普通发票使用考察期（考察期为3-6个月），不予供应普通发票，所需普通发票由税务机关代开；C级为代管监开期，可以领购普通发票，但实行限量供应，每次限量领购1本且必须由税务机关代管监开；B级为较高级别，普通发票月最高供应量为10本，每次可供应5本；A级为最高级别，普通发票月最高供应量为30本，每次可供应10本。个体户普通发票信用等级机制实行升级制度。这样既可以降低税务机关普通发票管理风险，减少普通发票和税收流失，又可以督促、激励纳税人规范、合法地管理和使用普通发票。
（四）强化日常检查，加大检查和处罚力度。
一是进一步充分利用完善综合征管软件“发票流向查询”模块，逐步扩大使用范围，加强普通发票管理。在现有经验的基础上，扩大“发票流向查询”数据信息采集面，分步将大型企业、行政机关、事业单位等取得的普通发票纳入采集范围，通过“发票流向查询”模块进行比对、认证，追根溯源，挖出普通发票违法违规行为的源头，斩断其黑手，堵塞普通发票管理中的漏洞，严厉打击普通发票违法违规行为，减少税收流失。
二是加强税源监控管理，建立纳税人生产经营情况、普通发票开具信息与普通发票用票量比对分析监控体系。通过加强日常税收征管、检查，提高税源监控的针对性和有效性，切实掌握纳税人生产经营状况、销售情况、普通发票开具情况以及用票量等信息，研究设计相关预警值，将销售额、普通发票开具金额、用票量等进行比对分析，用以分析、验证纳税人销售额、普通发票开具信息的真实性以及用票量的大小，起到监控管理、防止虚开行为的效用。
三是加大处罚力度，增强执法刚性。由于目前普通发票违法违规成本比较低，风险较小，一些不法分子往往抱有侥幸心理，以吃小亏占大便宜的态度，以低成本投入赚取高额利润，大肆进行发票违法违章活动，造成大量税收流失。因此，在新修订的《发票管理办法》中应增加对发票违法违章行为的处罚手段，提高处罚数额，设定处罚最低标准，最高处罚可比照工商、技术监督、交警、安监等部门制定的处罚标准，要让那些不法分子得到应有的最严厉的制裁和打击。并且在《税收征管法》、《刑法》中增加相应处罚条款，提高普通发票管理的法律级次，增强普通发票管理执法刚性。税务机关在日常执法中，也必须坚持执法必严、违法必究，对待普通发票违法违章行为必须毫不手软，坚决打击。
（五）加强内外沟通，形成管理合力
一是加强税务机关内部沟通,理顺征管查之间的关系，建立协调运行的管理机制。结合综合征管软件和实际工作，建立和完善更加实用、严密的良性管理机制，消除各环节之间存在的缝隙，实现无缝隙管理。
二是强调外部协作，建立社会化、网络化保障系统。一要加强与党委、政府、地税、公安、工商、物价、技术监督等部门的沟通协作，齐抓共管，综合治理，建立社会化的税收管理网络，共同把好发票管理关，形成对普通发票齐抓共管的局面。二要投入大量精力、物力和财力，依托信息化技术和网络控制优势，逐步建立信息化、网络化的涵盖全社会的发票监控系统，将普通发票领购、开具、保管、缴销以及普通发票信息采集、比对纳入全系统、全社会监控，有效解决普通发票管理和使用中存在的各类问题，有效防止税收流失以及贪污等经济问题。当然这是一个庞大的系统工程，不仅仅是税务机关可以完成的，这需要国家、各级部门、企事业单位等的密切配合、全力协作、倾心支持才可能实现的。(作者单位：昭阳区国家税务局征管科)
