解读外商投资政策新趋势

　2007年11月7日，国家发改委、商务部公布了最新版的《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（以下简称新《目录》），并于12月1日开始施行。与2004年修订版相比，新《目录》有几处令人瞩目的变化：一是鼓励外商投资新能源和环保技术；二是限制外商投资房地产、高能耗项目和稀缺矿产资源；三是期货、电网从禁止类变为限制类。

　　统筹国内发展与对外开放，积极合理引导外资投向，不断提高对外开放的水平和利用外资质量，是新《目录》的政策导向。考虑到WTO过渡期结束，中国改革开放将迈进第30个年头以及近几年社会上对合资路线、外资并购等问题的反思和争论，新《目录》备受关切。

　　清科研究中心副总裁郑杏果认为，新《目录》发出了明确的信号，经济发展要由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

　　新《目录》的公布，是继2006年11月《利用外资“十一五”规划》颁布以来另一项重要的利用外资政策。考虑到WTO过渡期已经结束，中国对外开放即将迈进第30个年头以及近几年社会上对合资路线、外资并购等问题的反思和争论，新《目录》在修订过程中就已备受关切。同时，由于新《目录》不仅是对外商投资产业领域、股权比例做出规定，更折射了相应的税收激励政策和宏观政策导向，因而每一处细微调整都耐人寻味。

　　新《目录》折射出什么？

　　比较各个版本的指导目录，无一例外地都是根据中国经济发展的具体情况而适时调整的结果，每次修订都是发生在中国利用外资的重要时期。

　　早在20世纪80年代中期，“指导目录”就作为一份内部文件来实施。1995年6月，原国家计委、经贸委、外经贸部首次联合发布《外商投资产业指导目录》，由此成为中国在规范外商投资、引导进出口贸易方面操作性最强的一部法规。

　　1997年底，为抵消亚洲金融危机对我国经济的不利影响，我国对外商投资产业指导目录进行了第一次修订，对外资企业执行更优惠的税收政策。2001年中国加入WTO，2002年国家对指导目录做了相应修订。2004年，为配合国家宏观调控政策，指导目录进一步调整，取消了钢铁、水泥、电解铝等领域的鼓励类政策。

　　而此次修订《目录》，则既是“十一五”以来宏观政策导向的反映，也有WTO过渡期已经结束，客观上要求进一步扩大对外开放。新《目录》的修订工作早在2005年底即已启动。2005年12月的全国发展改革系统工作会议上，国家发改委召集各省、市、自治区发改委主管领导，对指导目录的修订原则、方向、步骤进行了深入探讨。

　　2006年，负责目录修订工作的国家发改委和商务部，两次征求了国务院41个部门、16个重点行业协会的意见，并就一些重点部门、重点行业协会提出的一些有争议问题进行深入探讨，吸收了一大批专家学者的意见。期间，还召集一些有代表性的跨国公司，征集了他们的意见和建议。据介绍，修订目录过程中总共征集了1400多条意见和建议。

　　据悉，科技部和商务部联合发布的《鼓励外商投资高新技术产品目录（2003）》经过整理，也被纳入到新目录中。资深外资专家认为，进一步扩大服务业对外开放在新指导目录中有集中的体现。其中，“承接服务外包”、“现代物流”被列为鼓励类条目，“货物租赁”、“货运代理”、“外贸公司”由限制类调整为允许类。

　　在老版指导目录中，期货公司曾是金融领域中惟一进入“外商禁止投资目录”的。最新修订版中，期货公司从“禁止目录”进入了“限制目录”，虽然仍需中方控股，但意味着外资可以直接参股内地期货公司，不用再绕道香港注册。至此，中国金融市场已向外资全部开放。

　　对于因新旧版本指导目录的差异导致的外资优惠政策延续性问题，国家发改委将执行“老项目老办法、新项目新办法”的思路。对12月1日以前核准的外商投资项目，如果按2004年版本列入鼓励类的，仍可继续享受2004年版目录的优惠政策。

　　对于新增的禁止类条目，也按照同样的原则。经合规性批准、已在运营的企业，如果被列入禁止类，该项目可以继续经营。但如果这类企业在12月1日后进行增资扩产、境外融资、引进战略投资者等，国家发改委将按新《目录》来约束。

　　近几年，限制外商投资政策在全球范围内呈现持续发展态势。2000年，各国实施限制外商投资政策新增了3项，而2006年新增了37项。但中国对外资的政府管理更多是一种缺位。比如对外资并购，目前还没有一部层次较高的权威法律，只是散见于国务院各部门的一些规章中。

　　鼓励外资转向高端

　　国家发改委明确表示，对一些国内已经掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业不再鼓励外商投资，明确《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。

　　清科研究中心副总裁郑杏果指出，作为一条产业政策，新的外商投资目录目的在于利用外资帮助中国进行产业结构升级，改变目前中国经济增长中那些不尽人意的地方。主要集中在高层次产业，比如高新技术产业、高端制造环节以及生产相对不足的产业，比如农业、服务业。因此，新《目录》直接反映了国家淘汰落后产能、实行节能减排目标的思路，把外商投资直接和国内产业结构调整联系起来，鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用。

　　比较新旧指导目录可知，此次修订版新增加的鼓励类项目，几乎都与节能环保技术和新能源开发有关。除了首次鼓励外商进入提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用、矿山生态恢复技术的综合应用，还鼓励外商参与合作对海底可燃冰的勘探、开发以及油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源的勘探、开发。

　　在电力、煤气及水的生产供应中，除继续鼓励外商投资太阳能、风能等新能源电站的建设、经营，还增加了与节能环保技术相关的内容。

　　新《目录》和最近出台的中国加工贸易限制类目录的调整是同步的，新增商品类别主要涉足塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、家具、金属粗加工产品等劳动密集型行业，进一步明确了国家希望今后外资能够逐渐向附加值高的产业转移。

　　国家发改委明确表示，对中国稀缺或不可再生的重要矿产资源，不再鼓励外商投资。包括煤炭及伴生资源勘探、开发，低品位、难选冶金矿开采，硫、磷、钾等化学矿开采、选矿，钨、钼、锡、锑、萤石等稀有资源的勘查开采，磷矿开采、选矿，重晶石勘查、开采等。

　　在房地产宏观调控的大背景下，新《目录》继续强化了对外商进入地产市场的限制。其中最明显的变化，是原本列入“鼓励类”项目的普通住宅开发建设被整体取消。在“限制外商投资产业目录”的第八项房地产业中，则增加了房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司。同时，继续限制外资进入土地成片开发和高档宾馆、别墅、高档写字楼、国际会展中心的建设和经营领域。此外，新《目录》还限制外资进入房地产二级市场交易及房地产中介或经纪领域。这标志着，此前国家对房地产业的“限外”政策进一步加码，中国前3家全国性连锁房地产中介企业都将受到冲击。

　　2006年7月，国家发改委等六部委联合发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，限制外资以股权形式投资中国房地产企业。同时，禁止境外机构和个人购买自用、自住商品房。2007年5月，商务部、国家外汇管理局再次发出通知，要求进一步严格结汇管理，限制外商直接投资房地产。

　　统筹内外资平衡发展

　　外资对于中国发展的重要推动力不言而喻。但自2001年加入WTO以来，有关外商投资企业“超国民待遇”的反思也没有停止过。

　　2006年《利用外资“十一五”规划》指出，外商投资企业带来的技术外溢作用不够突出，部分外商投资企业滥用知识产权保护，不利于我国企业自主创新。而且，现有的利用外资管理体制亟待完善，部分现行政策不利于创造内外资企业公平竞争的环境。国家发改委体改所高梁研究员说，WTO使中国放弃了强制性技术转让的要求。中国企业从跨国公司那里学不到核心技术，政府有责任帮助本国企业增强竞争力。

　　经济学家胡鞍钢认为：从长远看，改善投资环境应该是创造公平的竞争环境，促进公平竞争。因此，中国未来改善投资环境，应当从实施优惠的激励性政策转向实施基于规则的规范性政策，从对不同地区、不同所有制企业实行区别政策向全国实行统一的、稳定的、透明的政策转变，从不公平的竞争环境转向公平的竞争环境。

　　2004年，美国麻省理工学院国际研究中心乔治吉尔博伊在《外交》杂志上指出，中国与典型的亚洲成功故事不同。首先，中国的高技术和工业品的出口是由外国公司而不是中国企业主导的。其次，中国工业企业严重依赖从美国和其他发达工业化国家进口的设计、关键零部件和制造设备。第三，中国企业所采取的吸收进口技术并在当地经济中传播进口技术有效步骤寥寥无几，这使得它们不大可能迅速地成为全球工业竞争者。

　　2005年，在我国高技术产品进出口的各类企业中，三资企业的进出口额均在1500亿美元以上，所占比重分别达到88.0%和79.9%，其中外商独资企业的进出口在全部高技术产品的比重均超过了60%以上。而内资企业的比重始终处于下降趋势，2005年国有企业和其他内资企业的出口占我国高技术产品出口总额的比重分别为7.4%和4.6%，进口比重分别为14.3%和5.8%。

　　这些数据表明，过去我国对外国投资的严重依赖以及外资企业与国内企业之间不断扩大的差距。WTO过渡期后，在华外商企业掀起了一股强大的外商独资化浪潮。外商独资企业比合资企业更不愿意向中国公司转让技术，与合资企业不同，外国独资企业不必根据合同与当地合作伙伴分享知识。而且为了获得中国国内市场的份额，外国独资企业具有保护其技术不受中国国内企业和其他外国公司侵犯的强烈动机。

　　2007年11月22日，中国欧盟商会和罗兰·贝格国际管理咨询公司公布了一项调查结果。该项调查安排在中国2006年完成加入世贸进程后的第一个年头，调查对象超过200家欧盟在华企业。

　　调查显示，欧盟企业更倾向于以独资经营的方式在中国开展业务，中外合资或设立办事处不占主流。

　　欧盟企业在华开展业务的最主要驱动力是在中国市场推销其产品和服务，廉价劳动力是在华投资的次要原因。61%的公司（2006年的比例为49%）认为开拓中国产品和服务市场是在华经营的重要战略原因，而仅有7%的公司认为低成本是在华经营的主要考虑因素。调查结果清晰地反映了欧盟企业的投资目的正从成本驱动向开拓潜在的中国客户市场转变。欧盟企业在华投资主要针对中国消费市场，它们的业务开始逐步向中国的二线和三线城市延伸。

　　半数的欧盟企业已经或者打算在中国开展研发业务，其目的除了充分利用当地技术以削减研发成本外，最主要的目的是开发更适合中国市场需求的产品。由此可见，欧盟企业在华研发的主要目的是产品应用研究，还未达到创新性研究领域。

　　就国际融资研发活动或增强研发能力的主要动机而言，有30%的被调查公司是为了降低在华销售产品的开发成本。另外一个主要原因则旨在应对中国市场。有28%的公司认为有必要在成本可控的前提下开发和改进产品，以适应中国消费者的需求和偏好，以满足中国市场的标准和规定。只有5%或更少的被调查公司认为税收或法律环境是他们建立或扩张本土研发能力的动机。

　　维护国家经济安全

　　自2004年凯雷并购徐工引起广泛瞩目以来，外资并购争议方兴未艾，有关维护国家经济和产业安全的呼吁经常见于报端。

　　《国际融资》获悉，根据国务院领导的要求和布置，国家发改委正会同有关部门积极研究外资并购问题。此次出炉的新《目录》相当于划出一条底线，如果新《目录》有限于合资合作、中方控股等要求，在未来外资并购审批核准中，将按照目录要求做出相应安排。

　　自从1992年香港中策投资有限公司收购太原橡胶厂以来，外资并购在我国发展缓慢，但2004年以来陡然提速，发展非常惊人，以至于有学者惊呼。“必须绝对控股、必须是龙头企业、预期收益必须超过15%”成为一些跨国公司在华并购的基本要求。

　　随着外资在国内战略并购和“独资化”趋势的加剧，在我国一些领域，外资实际上已经实现了产业控制，并且控制程度在不断加深。在电脑操作系统、感光材料、子午线轮胎等行业，产业控制权几乎都在外资手中。一些行业尽管发展迅猛，但由于核心技术、标准都在跨国公司手中，出现了全行业为外资“打工”的现象。

　　有识者指出，主要产业控制权一旦失控易手，不仅制约我国产业发展的能力，而且直接威胁着我们国家的经济安全。

　　高梁研究员指出，从全球大国来看，都把安全战略放在第一位，一旦威胁到国家安全问题，就没有了讨论余地。

　　目前，我国初步建立了对外资并购的国家安全审查制度。国务院制定的《指导外商投资方向规定》明确规定，禁止外商投资“危害国家安全或者损害社会公共利益”的项目以及“运用我国特有工艺或者技术生产产品”的项目。

　　商务部等六部门2006年8月联合发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》中明确规定：“外国投资者并购境内企业取得实际控制权，涉及重点行业，可能影响国家经济安全的，或者并购导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的”，须申报审查。

　　2007年8月30日，十届人大常委会表决通过《反垄断法》草案。11月24日，全国人大常委会副委员长成思危在第二届中国产业安全论坛上指出，将于2008年实施的《反垄断法》规定，外资并购涉及国家安全的，除依照《反垄断法》进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。

　　成思危透露，在《反垄断法》实施前，还有20多个配套法规将陆续出台，使外资在我国的并购活动有法可依，既保障国家经济安全，又有利于我国经济发展。如何使国家经济安全的边界更加清晰，是摆在面前的一道难题。发改委外经所张燕生所长说，在这方面我们缺少经验，有些涉及安全而我们并未认识到；有一些可能并不涉及安全领域，靠竞争性市场能够解决的，但我们却把它看成安全问题。

　　重新评估开放形势

　　回顾30年的合资合作历程，其实是一种非常复杂的博弈。对跨国公司来说，你有政策他有对策。比如汽车业，一汽、二汽、上汽的发展都不错，但在自主知识产权方面非常薄弱。也就是说，外资即使没有控股权，也有办法让本地合资伙伴丧失自主创新的能力。

　　对外开放已经30年，重新评估当前的开放形势是有必要的。从总量来看，我国经济三分天下，国企、私营、外资各占其一，而且相比之下，外资企业竞争力更加强大。

　　提高国家整体竞争力应该是最高战略目标，而不是把充分开放性、充分市场化作为最高目标，必须坚持以我为主，以本国企业、本国人民的最高福利为重，不能是单方面的让步。市场也是一种资源，我让给你市场，你总得给我一点东西吧！

　　改革开放30年，我们走了一个螺旋形的进步曲线。改革开放之初，我国的基本战略是以市场换技术。当时出台了一系列鼓励合资合作的政策，有强制性的合资要求、技术转移要求、国产化率要求以及外汇平衡要求。回头评估这些政策，尽管取得了一定成效，但没有达到预期目标。加入世贸带来一个很重要的改变，就是所有强制性的要求都要取消。伴随而来的是外商独资化趋势。跨国公司之间相互配套的趋势也得到加强，本土企业失去了学习机会。问题出现了，本土企业的技术从哪里来，“干中学”的机会在哪里？很多研究发现，跨国公司技术扩散的效果并不显著。

　　后WTO时代，中外企业的合资合作进入第三阶段。既不是行政介入，也不是市场放任，而是建立在以更加市场化为基础的共同利益基础上的国际合资合作。

　　从政府角度，更多是建立财政、税收、工业、贸易、科技政策等方面的激励机制，鼓励外资企业与本土企业开展合资合作。中国市场前景、本土企业资产质量都非常好，本土企业竞争力也有一些跨国公司非常看重的核心要素，再加上政策导向和激励，就能够在很高一个基础上开展合资合作。

　　对本土企业来说，“干中学”的机会十分重要。按中国目前的资源要素禀赋，本土企业在资本密集型和技术密集型领域的竞争力比较薄弱。本土企业如何取得竞争优势，在导向政策上仍需破题。

　　改革开放30年，对于招商引资，从战略到体制、政策、激励机制以及我们的行为，都需要在一个新的基础上进行一次全面深入的清理整顿。只有来一次像加入世贸那样的清理，才能真正使东部地区更上一层楼，中西部地区获得更大的增长活力。