过去20多年来，职工持股是中国国有企业改革历史上很有意义的一个创举，各地也相应出台了国有企业职工参与国有企业改制的文件，这对当时推进国有企业改革，起到了很好的作用。然而，由于各种原因，国家层面始终没有出台相应的政策加以引导和规范。实践过程中，因职工持股尤其是管理层持股侵害国有企业利益的现象时有发生。特别是在一些大中型国有企业，职工投资持有与本企业有关联关系企业的股权，所引发的问题更需高度重视。
2008年6月18日，国务院国资委在互联网上向社会公布了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见（征求意见稿）》（下称《意见》）。这是国家层面的对国有企业职工，尤其是管理层持股参与企业改制和投资进行规范的文件。虽然国家有关部门早有出台这一文件的想法，社会也有出台这一文件的现实紧迫性，但征求意见稿直至现在才出台，可见问题的复杂。
国有企业职工持股涉及企业利益、职工利益、国有股东等多方面、多层次的利益关系。规范职工持股的文件，还需与国家现行法律和政策相衔接。目前在互联网上公布的《意见》，以尊重历史、着眼未来为基点，致力于解决当前职工持股及投资过程中发生的主要问题。目前，公布已一月有余，出台在即。
《意见》的主导思想是“控大放小禁关联”，明确了职工持股允许什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么。所谓“控大放小禁关联”，就是指控制管理层、职工持有国有大型企业股权的比例，鼓励职工持股参与国有中小企业和国有大型企业主辅分离辅业企业改制；鼓励科技型企业技术管理骨干持股，禁止国有企业职工向关联企业投资持股。
——允许在国企改制时，职工通过合法程序持有本企业的股权，其中，“本企业”是特别强调的；
——鼓励职工持股参与国有中小企业和国有大型企业主辅分离辅业企业改制；鼓励、支持科研院所、设计院所、高新技术企业等三类企业中的科研、管理骨干人员持有本企业的股权；
——限制集团母公司的管理层和职工持有子公司的股权；
——禁止国企管理层和职工持有与其所在企业有关联关系和业务关系企业的股权。
《意见》为什么要做这些规定？又有哪些具体要求？
哪些企业可引入职工持股
这是规范职工持股的根本性问题。中国国有经济布局和结构调整已取得一定成效，但国有经济分布过宽、产业布局和企业组织结构不尽合理、一些企业核心竞争力不强等问题依然存在。同时，中国国有经济在不同行业、不同领域的地位、作用是不同的，其股权结构也应不同。
职工持股是重要的股权类别。基于这一基本认识，对哪些企业在改制时可以引入职工持股，应本着《意见》中“区别对待，分类指导”的原则。
对国有中小企业（含中小型科技企业）和国有大中型企业的辅业企业，要进一步放开搞活，就要鼓励职工按照企业改制的规范要求持股，参与企业改制，这是很有必要的。因为这类企业处于竞争性行业，且一般很少占用国家资源，长期以来经营处于困境，且职工持股，尤其是管理层持股，不会对社会其他人造成不公平。因此，对这类企业，鼓励职工持股参与企业改制，目的是要推进企业改制，转变企业经营机制，推动国有经济在这类企业的有序退出。同时也为广大职工拥有财产性收入创造条件，为实现资本收益与劳动价值的统一创造条件。
对于国有大型科研、设计、高新技术企业，鼓励科技管理骨干以各种方式持有本企业的股权。这三类企业的生存和发展，更多的是依靠本企业人力资本的作用，应该承认人力资本和物质资本共同参与了企业价值的创造，因此也应该共同分享企业的价值分配。基于这一理念，《意见》首次规定经批准符合条件的企业，科技管理骨干可以获得企业利润的奖励。
“符合条件”，是指创造出了超过平均物质资本成本的价值。超过物质资本成本的这些价值就有人力资本的创造和贡献。这部分超额利润，可以将其中一部分用于奖励科技管理骨干。这主要是指国有独资企业。在这类科技企业改制时，利润奖励部分可以转为企业股权。股份制企业的操作由股东大会决定。
这一规定，正是当年联想公司改制前后的做法，这一做法对联想公司的发展所起的作用人所共知。《意见》则是将经实践证明成功的范例，进行了制度化、规范化、一般化。对国有大型工业商贸企业，要着眼于引进先进技术和管理，满足企业发展的资金需求，完善公司法人治理结构，提高企业竞争力，做强做大，增强其活力、控制力和影响力、带动力。这类企业的发展，需要不断引进先进的技术和管理，需要导入各种资源，引入战略投资者，以建立相互制衡、科学、民主决策的公司治理结构，管理层和职工可以同等条件持有本企业的一部分股权，但不应拥有控股权。
对于垄断型企业，一般不实行职工持股。这类企业的国有企业职工，尤其是管理层掌握了大量的国有资源，如果允许其以掌握的国有资源为其谋取利益，是对社会其他成员的不公平。
最近，经国务院同意，由国务院国资委、发展改革委、财政部和电监会联合印发的《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（国资发改革[2008]28号）文件明确要求，电网企业中层以上干部，在文件印发后一年内，清退或转让已持有的发电企业股份；要求直接持有共用同一基础设施或同一生产经营管理系统发电机组的发电企业职工，
逐步清退或转让所持股份。这一文件事实上反映了国家对垄断行业企业职工持股的政策导向。
职工持股参与企业改制有何要求
这里首先需要明确的一点是，国有控股上市公司的股权激励问题，国资委已另有相关规定，就不在《意见》规范范围之列了。《意见》的适用范围是非上市国有企业。在此前提下，《意见》对持股企业国有企业范围、资金来源、股权流转等问题提出了具体要求。
首先是职工持股企业范围问题。《意见》最基本的态度是：职工持股原则上仅限于持有本企业股权。这是职工持股本身的特性决定的，也是和其他类型投资人行为最本质的区别。事实证明，国有企业职工持股超出本企业范围，容易出现利用权力和信息不对称来谋取不当利益。
当前，存在母公司管理层和职工持有子公司股权的现象。产生这种现象的原因很多，一是子企业设立初期缺少资金和信心，需要领导带头支持；二是大家都看好子企业的前景，为了平衡实行利益均沾；三是母公司尚未改制，母公司管理层和职工只能持股子企业。
但现实问题是，无论出于何种原因，母公司管理层和职工持有子企业股权，都会产生一系列利益冲突。
一是母公司管理层和职工持有子公司股权，由于母公司与持股子公司、各子公司之间有着有形或无形的关联业务关系，很容易产生利益关照和利益输送。
二是母公司管理层和职工一般来说持有的是效益好的子公司股权，这对其他子公司来说，是一种不平衡、不公正，容易使得集团内部企业之间产生矛盾和冲突。
三是母公司管理层和职工权力和作用在全集团，若持有子公司股权，容易导致集团整体利益与局部利益的冲突。
因此，母公司管理层和职工持有子公司股权总的来讲弊大于利，应予以限制。
《意见》限制母公司管理层和职工持有子公司股权，但允许子公司管理层和职工持有母公司的股权。这有利于子公司管理层和职工胸怀全局。
其次，职工持股资金来源问题。一些引入职工持股的企业改制，职工持股的资金部分或全部由国有企业垫付或提供担保，之后再用职工股权获得的分红偿还。职工不以个人现金投入获得股份，就谈不上承担投资风险，这不符合投资主体多元化的初衷，也不符合谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险的原则。
过去，有些企业用工效挂钩结余和百元产值工资含量包干结余，以职工集体的名义用于投资持股，形成职工集体股。这种职工集体股的权益人范围是模糊的。谁来行使股东权力？谁来享有分红收益及转让收益？谁承担投资风险？都不明晰。
产权（股权）的归属要明晰，是产权的最基本要求。这种职工集体股，既不受国有股的规则管理，也不受职工个人股的规则管理，同时不受债权的规则管理，完全游离于现行股权管理范围，产生很大弊端。
因此，《意见》提出要对这种职工集体股现象予以规范：一是不允许今后再出现这种不规范的职工集体股；二是历史上形成的这种职工集体股，应按照有关文件的规定，经批准妥善处理。之前，鲁能集团的这种职工集体股，已退回至应付工资。
再次，职工持股形式问题。从实践情况看，职工持股参与企业改制的主要形式有直接持股和间接持股。其中，间接持股又包括多名职工委托一名职工代为持股的委托代持、信托持股、成立投资公司持股，或是委托给基金公司持股等多种方式。
《意见》对这些间接持股形式并没有明确予以肯定或是否定，仅表示“可探索职工持股的其他规范形式”。但是，《意见》也引导性地提出了可依据《中华人民共和国公司法》等有关法律法规的规定，通过向特定对象募集的方式设立股份公司引入职工持股。也就是说，企业改制时，可以先设立股份公司，然后向公司职工定向募集。这就很好地规避了《公司法》对人数的限制，而不用非得通过职工持股会、信托、多人委托一人或是成立投资公司等间接持股的方式。
另外，还有股权流转问题。《公司法》赋予了公司章程很大的权利，充分体现了对股东自主权和自治权的尊重。同样，《意见》也秉承这一原则，规定企业改制过程中制定公司章程时，须对职工所持股权的流转程序和价格确定方式等作出规定。这同时也有利于解决当前有些企业职工持股后股权难以变现的问题。
严控关联交易
这里也须明确一点，国有企业职工通过证券市场购买上市公司股票的行为，不在《意见》规范范围之内。因为上市公司相关制度较为完善，经营公开透明，通过这种投资方式转移国有企业利益的可能性较小。
也许有人会说，国有企业职工是否对外投资、如何投资应该是他的权利，他人无权干涉，国家也无权干涉。但是，如果职工投资后有可能利用其国有企业身份进行利益输送损害国有企业利益，就应该予以禁止。
调研发现，当前一些国有企业管理层和职工对外投资转移国有企业利益的途径是投资关联企业。主要表现形式有：不通过市场方式择优选取为本企业提供生产资料或服务的企业，而是选择职工投资企业，并通过不公允的市场价格与国有企业交易，转移国有利润；向职工投资企业通过无偿提供资产和劳务、销售渠道、客户资源等，转移国有利益；向经营同类业务的职工投资企业提供属于国有企业的商业机会，损害国有权益；为职工投资企业投资提供担保或借款从事经营活动等，给国有企业带来或有损失。
因此，《意见》规定禁止国有企业职工投资持有与其所在企业有往来交易的关联企业的股权，是非常有必要的。
《意见》中提出的限制母公司的管理层和职工持有子公司的股权，禁止国有企业管理层和职工投资持股与所在企业有关联业务关系企业股权的规定，符合国际上公司内部规定的通行做法。只不过他们是在员工入职时，通过合约的方式加以明确限制。
《意见》除对国有企业管理层和职工投资持股行为作出明确规定，更有意义的是表明了对国有企业管理层和职工各种持股行为是非界限的态度，非常明确地表明了允许什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么。
过去由于相关规定不明确，“游戏规则”不清楚，许多职工误以为某种投资持股行为是合法、合理的。尤其当人数众多，各级企业管理层也身在其中，更认为理所当然。这样的行为结果，模糊和混淆了人们的价值观，破坏了“游戏规则”。
因此，“明确是非，规范行为”是《意见》出台最重要的目的。是非界限明确了，人们的行为就有了导向，大多数人就能按照规则行事。
