浅谈正确处理稽查工作中的若干关系

随着九四年以来税收征管体制的渐进式改革，税务稽查工作也走过了风风雨雨十四个春秋。抚今追昔，笔者以为以下，税务稽查工作中的若干关系需要进一步梳理，以提升稽查效能、服务税收大局。
    一、正确处理稽查与征管的互动关系
    任何一项政策的出台必须从实际出发，脱离实际势必要撞墙的，当下我国的税收法制环境仍然需要进一步优化，因此强化税收征管是改善治税环境的必由之路，也是当下各项税收工作的重中之重。税收稽查必须服从服务于加强征管这一税收工作全局，那么在实际工作中稽查与征管应当如何互动呢？笔者有如下建议：
    （一）强化税务稽查在征管薄弱环节的“补位”，指导征管部门对薄弱环节的日常检查工作，必要时直接介入通过震慑功能起到优化征管秩序的作用。
    （二）征管与稽查的联系制度要更加紧密，实现信息共享，比如建立征管稽查联网，通过网络使稽查及时了解征管动态，相应使选案工作有的放矢。
    （三）通过稽查来强化征管部门的执法责任制，在稽查工作中检查出来的征管漏洞要区分主客观因素，对于征管部门人为造成的偷漏税要追究相关人员的执法责任，通过执法责任制这把“达摩克利斯”之剑，增强执法人员工作责任心和执法能力，促进征管质量的提高。
    二、正确处理查帐与查案的互补关系
    首无明确一下什么叫查帐，什么叫查案，查帐指的是对企业帐薄、凭证、报表等书面资料或电子计帐软件等进行检查，查案则不仅包括查帐，还包括其他稽查手段，比如协查、实地检查、银行帐户检查、询问等。随着经济主体多元化，偷税避税已经是一个普遍的不争的事实，面对偷税手法多样化的现状，查帐显然已经不适应形势，但我们也必须正视这样一个现实：即税务稽查资源相对的落后，如果将有限的稽查资源用于耗时较长、耗费较多的查案稽查上，很可能会查出一些大案要案，但是却可能使稽查户数显著减少，从而使不法纳税人产生一种感觉：被稽查的企业只是少数，抓到的概率相比以前更低了。
    所以我们认为结合当前的现状，我们还应当以查帐为主，辅之以查案。可能查案听起来更美好，但面对现实，我们不得不选择更加实用的查帐方法。当然稽查内部机构设置可以进行改革，可以设立重大案件稽查科股，以抓“大要案”为主，“大要案”的查处较之普通案件更能形成稽查的威慑力，同时也对营造纳税人合法合规纳税、不触碰偷骗抗税等“高压线”起到警示与教育作用。
    三、正确处理国、地税稽查的衔接关系
    目前纳税人不仅面临着国地税两个征管部门的纳税评估与日常检查，同时也面临着遇到国地税两个稽查部门的稽查的概率，无疑这种多头检查、多次检查增加了企业不必要的负担，我们知道纳税人是共和国建设的基础，也是税务机关服务的直接对象，减轻纳税人的负担是我们稽查工作的题中应有之义。那么仅就稽查工作而言，国地税稽查部门应当建立一个平台，互相交流选案信息，尽可能开展联合稽查，一方面将国地税稽查资源进行整合，一加一的能量将大于二。另外也减少了纳税人二次接受国地税检查的负担。而要建立这个平台，往往光靠地方国地税稽查部门的自我协调机制显然不够，这需要从全国一盘棋的角度来考虑，国家税务总局有必要出台相关政策规定，尽可能采行联合检查方式，甚至可以考虑将国地税稽查机构合并或者独立或半独立于所属税务局。
    目前由于国税与地税按税种划分征管范围，而相关的税种之间其实是一个有机联系的统一体，由于国地税机构分设，在某种程度上使各个税种之间的有机联系被割裂，国税只查增值税、消费税、部分企业所得税，地税只查个人所得税、营业税、部分企业所得税以及其它税种。这种分而治之的方式显然对稽查工作的高效形成一定阻碍，国税可能在检查中关注到了地税税种嫌疑，但出于部门考量可能并不会移送地税或通知地税部门，而地税部门同样存在这种情况。
    因此在现行稽查体制这个框架下，联合检查是个比较可行的方式，至于将来是否国地税稽查合并则有待于进一步的政策研究与试点考察。
    四、正确处理稽查质量与数量的关联关系
    由于现行税收体制的尚不完善，许多地方税务部门在地方政府的压力下不得不将税收收入作为全部工作的重中之重，改变这种唯收入论的思路需要财税体制的进一步健全，光靠税务机关自身力量是不足改变这种现状的。因此不少稽查部门在打击偷漏税任务的同时又肩负着增加税收收入的任务，这种倾向极为不利于稽查效能的发挥，很显然如果以收入为衡量稽查部门工作绩效的标准，那么稽查选案必然是选择那些个纳税大户。而其后果就是鞭打快牛的恶果，同时也使一些中小型企业有了“被检查概率很小的”心理准备。
    怎么样改变这种状态？笔者认为在现行财税体制框架下不可能全面改观情况下，只有强化稽查部门的独立性，省以下地税稽查部门应当尽可能由省局直接领导。稽查部门应树立以质量为首要目标的理念，并从制度体制上予以保证。这项工作说起来容易，做起来是相当困难的，毕竟唯收入论还有相当大的市场存在空间。这项任务应当是任重而道远。
    五、正确处理稽查与服务的同位关系
    目前纳税服务被提上了重要日程，国家税务总局设立纳税人服务司即是一个明证，那么做为稽查部门如何处理好服务与监管的关系，笔者认为监管是稽查部门的首要职责，绝不可将服务的职能提升到比监管更突出的位置。
    稽查和征管不同，后者主要要强调纳税服务，而前者则要通过惩戒偷漏抗税行为来达到税收威慑力，如果稽查片面强调服务，则使稽查之矛失去了锋利，非但不能起到服务作用，还将使征管部门的服务所依恃的强力后盾化为虚无。
    其实在当前的税收环境下，更应当强调的是税收威慑力下的纳税服务，没有税收的威慑力，强调服务必然损害税收的权威性与独立性。
    但是在稽查工作中是否就没有服务可言了，也不是这个概念，稽查可以在如下几方面搞好服务：
    1、稽查预警，开展稽查预警工作，使纳税人在稽查前能够开展系统性的自查自纠行为，既减少了违规成本，同时也提高了稽查效率。
    2、案件公告，适时将典型稽查案例向社会公告，提醒遵纪守法的纳税人，警醒有偷税倾向的纳税人，起到有则改之无则加勉的功效。
    3、举报工作，在举报工作中强化服务，方便举报人，为举报人保密，给举报人兑现。
    4、税法宣传，针对稽查的具体情况，开展以稽查为内容的税法宣传，比如开展稽查知识比赛、稽查案例剖析等，让社会理解稽查，了解稽查。
    六、正确处理内、外部监督的协作关系
    稽查部门内部实行选案、实施、审理、执行四分离制度，应当讲对强化制约、查错防弊起到了一定的作用，但是毕竟还属于内部的四分离，还是在稽查局的框架内的监督，这种在共同利益是一致情况下的监督效用到底有多大？值得商榷。笔者认为强化外部监督有以下几个举措：
    1、选案环节，要吸收征管部门的参与，要增加计算机选案的比例。
    2、实施环节，要吸收外部监督人员的参与，比如行风观察员与被查企业的交流。
    3、审理环节，要建立二审制度，重大案件必须经过二审，第二审不应当由稽查部门人员担任。
    4、执行环节，执行结果要向社会公告。
    5、案卷复查环节，要组建由税务系统外的税收会计业高素质人才组成复查组，对稽查案卷的质量进行复查，查处那些政策依据错误、程序违法、处罚明显失当的案件。