代开普通发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具普通发票的行为。2004年9月，国家税务总局下发了《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函[2004]第1024号），不但方便了广大零散纳税人，而且加强了普通发票代开的管理。在当前的实际工作中，由于税务机关加大了代开增值税专用发票的管理力度，一些不法分子便将重点转移到代开普通发票上，虽然税务机关不断努力，但是代开普通发票的管理仍然存在一些问题。下面就存在的问题、原因及对策作一粗浅探讨。
一、代开发票存在的问题及影响
（一）部分纳税人隐瞒事实，借代开发票进行逃避缴纳税款或者少缴税款。常见的现象有：一是有的纳税人实际发生经济内容为加工修理修配，而只到税务机关申请代开加工修理修配时发生的材料费，从而达到少缴税的目的。二是有些纳税人发生的经济内容为应交营业税的范畴（如安装、修缮），应由地税部门代开。由于地税机关在征收营业税的同时附征个人所得税等地方税种，征收税率比增值税小规模纳税人商业应税行为要高，一些单位或个人便将安装修缮改成购买安装建筑材料费开具发票。三是一些娱乐业项目（营业税税率20%）、服务业项目（营业税税率5%）更远高于增值税增收率。由于目前国税机关代开发票未同时附征城建税、教育费附加、个人所得税，导致部分个体业户变更业务证明，把应属于地税部门征收的业务变换为应属国税部门征收的销售货物行为，从而只按3%征收率缴纳税款，逃避了地方税收。
（二）免税货物代开管理漏洞较多。申请代开免税产品普通发票（达到一定金额）只需要提供购货方购货证明和出售方所在村居出具的自产自销证明便能开具，而这些证明申请代开者是很容易获得的。一些花木、粮食等农产品贩运者正是利用免税资格认定上的漏洞，将应税项目变为免税项目。还有一些企事业单位利用免税发票免税的特点，到税务机关虚开免税产品发票以达到冲减各种费用的目的。
（三）一人多次代开普通发票现象日益增多。按照《发票管理办法》和总局有关规定，代开发票只限于"临时取得收入、临时需要发票"的单位和个人，按照通常理解，临时应是"偶然的、不经常"的含义，如果一项行为在一定时期内超过一定的限度，就应该按经常性的行为进行处理，而不能再按"临时"行为进行处理。
（四）代开普通发票大额现象越来越多。临时经营纳税人（主要为个人）单次代开发票的金额呈明显上升趋势，已由原来的每次几几百元、几千元上升到几万元、几十万，甚至出现一次几百万元，人数逐年增多、金额逐年增大，并且数额相当大。
（五）部分单位或个人利用起征点做文章。销售货物的起征点为月销售额5000元；销售应税劳务的起征点为月销售额3000元；按次纳税的起征点为每次（日）200元。有些申请代开者正是利用以上规定，把一笔业务分成多人多次开具，从而达到不交税或者少缴税的的目的。
上述现象的存在，对正常的税收管理造成不良影响。一是部分个体工商户或者小规划纳税人逃避了日常管理。一部分纳税人多次开具发票，有的甚至开具巨额发票，说明其经营行为已不再是"临时性收入"性质，而具有经常性的特征，这部分纳税人借此游离于税务管理之外，经营销售中需要开发票的就到税务机关代开，不需要开发票的就隐瞒了相应收入，这种现象无形中助长了一些单位或个人的投机心理，使税务管理机关处于被动地位。因此这部分纳税人应该纳入正常户管理。二是打断了正常的发票流转链条，使上游销售环节容易逃避缴纳税款。由于代开发票环节大部分为个人代开发票，而目前个人不需要进行财务核算，其取不取得发票无关紧要，有些经营户甚至以不要发票为由对上游销售环节讨价还价以降低采购价格，一些上游销售商也经常出现"不要发票给予优惠"的销售政策，如果双方配合默契的话，卖方不开发票，从而隐瞒销售收入，逃避缴纳国家税款。三是部分纳税人虚构经营业务，逃避缴纳企业所得税。目前对代开发票所需提供的资料一般只需要经办人身份证明和业务证明，从而容易导致部分纳税人在想方设法逃避缴纳所得税。如一些纳税人宁愿缴纳3%的增值税税款，也要虚构经济业务，加大成本费用，而税务机关在进行检查时，对于税务机关代开的发票一般不予追查，从而使企业借以逃避缴纳税率为25%的企业所得税。
二、建议或对策
（一）提高认识，加强管理。代开发票工作是税务机关的一种重要执法行为，抓好税务人员对代开普通发票的认识，让其从思想上认识到这是关系国家和人民的根本利益的大事，从而在加强专用发票管理的同时加强对代开普通发票的管理。税务机关代开发票工作不仅涉及本地的税收管理工作，而且涉及代开发票申请者的上、下游纳税人所在地的税收管理工作；不仅涉及增值税管理工作，而且涉及企业所得税、城市建设维护税、教育费附加等其他税种的管理工作。各级税务机关需要从维护国家整体利益的大局出发，统筹考虑，加强管理。代开发票业务涉及税务登记、税款征收、发票代开等多个环节，任一环节的管理松懈或疏忽，都可能导致税收流失和征管漏洞的出现。在实际工作中，各级税务机关要按规定合理设置代开发票涉及的税收征管岗位，使代开发票相关的各环节岗位分工明确、岗责清晰，确保各项制度的贯彻落实。另外，代开发票面临的形势较为复杂，各级税务机关要充分认识到可能存在的执法风险，增强自我防范和保护意识，坚持依法管理、严格履行职责，及时查找隐患和问题并予以纠正和弥补，降低和消除执法风险。
（二）加强税务登记管理工作。税务登记是税务机关对纳税人实施税收管理的首要环节和基础工作，也是代开发票的必要前提。各级税务机关需要高度重视税务登记管理与代开发票管理的密切关系，加强税务登记管理。对应领取而未领取工商营业执照的纳税人，各级税务机关应严格按照总局文件精神，不得为其办理税务登记，也不得向其出售发票。但要将其纳入税收管理，按规定征税。纳税人确需开具发票的，由税务机关严格把关、缴税后再由税务机关代开普通发票。对多次取得临时收入多次申请代开普通发票且数额较大的纳税人，应督促其办理税务登记，及时纳入正常税收管理。
（三）严格税务机关代开发票管理。严格代开发票程序和资料审核。税务机关代开普通发票过程中应严格落实国家税务总局和省局代开发票管理的有关规定，除按总局、省局关于申请代开发票的规定提供资料外，还应当进一步细化和规范，提交购货发票、货物购进时的运输发票、购进货物的购销合同、协议等资料，销售方按类别汇总开具发票者，必须附销售货物清单，对代开金额较大的发票时，要求在付款方证明中提供付款方式和收款人帐户等信息，以便于进行核对。
同时创造条件，尽早停止手工代开普通发票和手工开具税收完税凭证方式……对于没有签订合同协议的应设计统一规范的样本，注明必须填写的内容，明确对代开发票申请人的要求、相关政策规定及法律责任，确保业务的真实性。
（四）加大跟踪监控力度。对于申请代开发票的单位和个人信息，办税服务厅人员要及时传达给税收管理员，税收管理员要及时予以跟踪监控，根据代开发票申请表的信息进行实地检查，对于具有一定生产经营规模的纳税人要及时纳入正常纳税户管理，避免漏征漏管户的存在；对业务量多、规模较大的纳税人要及时督促健全账务核算，完善账簿凭证管理，保持发票流转链条的正常运转，避免上游纳税人的税收流失；对于发现的无经营能力而虚构经济行为逃避缴纳所得税的代开发票行为要及时予以收回作废，防止所得税的流失。
（五）建立代开普通发票预警系统。建议把征管系统中代开普通发票模块与预警模块相连接。对申请人单次或某段时间内代开普通发票金额特别巨大的进行预警，并派管理员对申请人代开货物的来源及经济内容的真实性进行核查。对申请人单次或某段时间内代开免税产品普通发票金额特别巨大的进行预警，派管理员到申请人所在村居进行调查。对在核查中发现申请人存在的问题的，要严肃处理，该补税的补税，坚决维护税法的公正性、威严性。
（六）加强与工商等部门的联系，实施联合管理。加强与工商管理部门的联系和信息交换，由工商部门责令经常发生交易行为的个人办理营业执照，及时清理漏征漏管户。国税部门需要加大与地税部门的信息交流力度，及时把代开发票信息在国地税部门间进行传递，实现信息共享，同时进一步加大双方委托代征力度，对于到国税机关代开发票的纳税人，国税部门要同时代征城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等地方税收，避免地方税收的流失，建立良好的税收管理秩序。
