09预算报告：1.18万亿中央投资详解

        中国拟安排财政赤字中央地方合计将达到创纪录的9500亿元。

　　国务院总理温家宝3月5日在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时做出上述表示。其中，拟安排中央财政赤字7500亿元，同时中央代地方发行2000亿元地方债券。

　　当天，财政部受国务院委托，向全国人大提交了《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“预算报告”)。

　　一边是财政收入增幅预计明显下降，一边是财政支出压力明显加大，该“预算报告”清楚显示，财政收支的巨大张力之间，中国的积极财政政策之箭将射向何方，标的正日渐厘清。

　　与此同时，预算改革进一步推进，政府间财政关系酝酿进一步理清，中国政府财政体制改革思路也已浮出水面。

　　9500亿元赤字创纪录

　　据估测，“9500亿元”，将是自1949年新中国成立60年来最高额度的财政赤字，与2003年历史最大规模赤字3198亿元相比，在绝对量上增加近200%。而2008年，中国的财政赤字只有1800亿元。

　　“2009年增加财政赤字和国债规模，是主动应对国际金融危机的一项重大特殊举措，是必要的。”财政部方面如是表示。

　　“预算报告”分析指出，一方面，经济增速放缓、减轻企业和居民税负必然会使财政收入增速下降；另一方面，要积极发挥财政职能作用，大幅度增加政府投资和支出，促进经济平稳较快发展，保障和改善民生，推动深化改革。

　　“财政收支紧张的矛盾将非常突出。”年初的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人说。

　　“预算报告”指出，2009年中国实施积极财政政策将主要体现在扩大政府公共投资，着力加强重点建设，推进税费改革，实行结构性减税，提高低收入群体收入，大力促进消费需求；进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。

　　为完成以上任务，2009年全国财政计划收入66230亿元，增长8%；计划支出76235亿元，增长22.1%。全国财政收支差额9500亿元将通过发债方式弥补。

　　而扣除成品油税费改革后取代养路费等收费需转移给地方的消费税等收入2200亿元，中央财政收入将仅比2008年增加988.01亿元，增长3%。如此低的预期增速也是多年罕见的。

　　“前些年财政赤字逐年减少，虽然2009年财政赤字增加多一些，但财政赤字占GDP的比重预计在3%以内，即便按照欧盟标准也还在可控范围内；国债余额占GDP的比重在20%，综合国力可以承受，总体上是安全的。”财政部财政科学研究所所长贾康对记者分析指出。

　　中央财经大学教授王雍君则对国债持比较谨慎的态度。“不是不主张发债，而是说对这类很容易想到、看起来很简单的政策措施，需要对其各种可能的后果和成本做充分的估计，因此在决策上必须十分谨慎，在项目管理上务必有足够的能力，在财政上必须有适当的风险控制。”

　　财政收支预算明细

　　同样吸引人们眼球的，是1.18万亿中央政府投资和财政主要支出项目的来龙去脉。

　　温家宝政府工作报告明确，中国政府将大规模增加政府投资，实施总额4万亿元的两年投资计划，其中中央政府拟新增1.18万亿元。

　　“作为纳税人，大家有权知道我们的钱到底被花向了哪里，怎么花出去的。”有地方人大代表对记者说。

　　“预算报告”附表7附注告诉人们，这1.18万亿元在原有基础上新增的公共投资，包括2008年10月后增加投资1040亿元，2009年增加4875亿元，2010年预计增加5885亿元。

　　中央政府2009年将安排公共投资9080亿元，这笔钱将主要源于中央政府基建投资、中央地震灾后恢复重建基金、车辆购置税、中央政府性基金等方面。附表7同时具体列出了这9080亿元的支出具体领域和各领域数额。

　　“预算报告”同时指出，在中央财政主要支出项目上，将按照中央扩内需、保增长、调结构、重民生的方针，进一步调整支出结构，统筹兼顾，有保有压，重点安排农业、教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、科学技术、环境保护、地震灾后恢复重建等方面支出。

　　据了解，农林水事务支出、教育支出、医疗卫生支出、社会保障和就业、保障性安居工程资金、粮油物资储备等事务支出、科技支出、环保支出、公共安全等支出几乎都超过20%的增幅，其中，保障性安居工程资金493.01亿元，增幅甚至高达171%。

　　在中国税务学会副会长安体富教授看来，优化财政支出结构，保障和改善民生，加快以改善民生为重点的社会建设，将可以稳定和改善居民消费预期，促进即期消费，拉动消费需求。“从长远看，消费是扩大内需的重中之重。”

　　财政预算体系衔接

　　“预算报告”告诉人们，新一年，财政部将“研究建立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的国家财政预算体系”。

　　“这是个大方向。”3月5日下午，全国政协小组讨论会后，全国政协委员、原国税总局副局长许善达接受本报记者采访时说。

　　许善达指出，上述四个方面的预算各自特点不同，未来都需要单独列出。

　　比如国有资本预算目前已经单列，主要包括国有资产以股息名义包括出售股票获得收入回报。政府性基金，与企业经营无关，又不是税收，往往是对某个局部，就某项经济活动收取的费用，比如三峡工程建设基金、铁路建设基金等，属于公共性收费。而社保预算，将来范围要很宽，医疗等内容都要放入其中。

　　而从现实来看，因为中国社保体系刚刚建立还不健全，一般公共财政预算里面包含了很多社保方面的支出，比如医疗补助。而目前社保基金来源除了社保费外，原来老的退休人员，则由国有资产划转。“比如社保需要多少钱，收多少钱，差多少钱，从一般预算拨还是国有资产划拨？不衔接好了就容易出问题。”许善达说。

　　同时，“预算报告”还提出，将部门预算改革拓展到基层预算单位，健全现代财政国库管理制度，将所有预算单位实有资金帐户逐步纳入到国库单一帐户体系管理。深化国库集中支付和政府采购制度改革。全面推进国有资本经营预算试点。

　　财政关系变局

　　与此同时，围绕政府间财政关系，一整套改革思路也已浮出水面。

　　“预算报告”指出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。进一步规范省以下政府间分配关系，研究适当统一省以下主要事权和支出责任划分。继续推进省直管县财政管理方式改革。

　　安体富对这种改革的思路表示了肯定。

　　在他看来，目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。

　　民建中央2009年全国两会一份重点提案也指出，现行财政体制还存在着结构性内容设计不合理，地方财政发展不平衡，部分基层财政缺乏提供公共服务的财力保障等突出问题。

　　安体富认为，应当根据各类公共服务具有不同的性质和特点，进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。

　　民建中央提案则具体建议指出，首先应根据县级政府承担的公共任务变化情况，测算其所需要的基本财力，按照激励与帮扶相结合的原则，调整中央、省、县之间的财力分配关系；

　　在整合县级财力资源，挖掘县级财力增长潜力，注重县级自我财力保障的基础上，对仍然存在较大财力缺口的县级政府，加大中央和省对县级政府的财政转移支付力度。

　　另一方面，应完善中央对地方的转移支付制度，实现财力重心适当向基层政府倾斜。

　　其中包括，尽快降低税收增量返还比例，直至取消税收增量返还结算办法，把税收增量返还资金合并到一般财力性转移支付中；

　　适当调整、合并和缩减各类专款补助类别，降低专款补助资金占转移支付资金的比重；

　　按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及补助数额，健全目前公式法中的具体影响因素和调整公式法中各种影响因素的权重关系，形成有利于缩小各地财力差距的科学合理的转移支付模式。

　　同时，应完善省对县的财政分配体制，增加基层政府可用财力。应按照增强省对县的财政调控能力的要求，调整省对县的转移支付结构，加大省对县的转移支付力度。通过充实县级政府财力，使县级政府更好地承担起提供民生公共服务的任务。