国家扩大内需政策出台后，如何既确保项目落地，同时又保住耕地红线不被突破，近来日益成为舆论焦点。本报记者在地方调查了解到，我国中东西部地区不同程度出现了经济发展与土地供应矛盾突出的问题，各地为确保“扩内需”新增项目按时开工，存在突破用地“法律红线”的强烈冲动。
业内人士认为，保增长也要保红线，应高度警惕由此引发的粗放用地、搭车征地、侵犯农民
项目奠基忙用地指标紧
5月22日，记者来到山东省济宁市，当地正在举行一个“重大项目集中开工典礼”。济宁市国土局有关人士告诉记者，2008年四季度以来，项目开工密集程度前所未有，地方领导应接不暇，只好每次把十多个项目“集中开工”。
据了解，除列入中央新增1000亿元的投资项目外，济宁市还准备在2010年前实施499个市县级储备项目，还需新增建设用地5.9万亩。仅2009年，就有38个投资额在2亿元以上的重点项目要开工，需新增建设用地1.7万亩，其中耕地1.59万亩。而山东省今年下达的用地指标只有8000亩左右，不到需要量的一半。
据介绍，济宁近期准备开工的项目，大多是近几年受土地制约而没有落地的。邹城市的“峄山化工”，计划投入26亿元开展节能增产改造，需要建设用地210亩。尽管项目所有的环评、安评早已完成，非常符合产业政策，保增长成效明显，但由于老厂区周围全部是基本农田，为调整土地规划整整耽误了3年多。如果按传统的用地法规，这个项目是永远落不了地的，只是最近在“保增长”大背景下才列入用地报批计划。
记者了解到，从全国形势看，用地供需总缺口矛盾十分尖锐。2009年全国计划新增建设用地630万亩，其中耕地315万亩。据国家土地督察局2月下旬调研显示，2009年我国地方固定资产投资总额将达到206784亿元，同比增长21%。山东、江苏、辽宁、广东、河南名列投资总量前五位。各地上报的用地需求为980万亩，其中耕地430万亩，分别高于国家计划指标350万亩和115万亩。
小调整难解用地急
记者在基层了解到，为“扩内需”加快经济发展，部分地区为获得建设用地想尽了办法：
山东省济宁市汶上县南站镇与县经济开发区“镇区合一”。近年来开发区发展迅速，6.6平方公里的建成区目前只剩下1300亩预留地，而今年上半年需要落地的项目就需要7000亩地。南站镇党委副书记龙茂义告诉记者，为了保证项目落地，去年镇里按照6至8万元一亩的价格，从周围乡镇购买了596亩建设用地指标。建设用地指标买卖价格在当地逐年上升。
在武汉市黄陂区，截至今年5月份，全区固定资产投资比去年同期增长90%。国土局局长杨枫说，今年全区用地量在1.2万亩左右，比去年增加40%以上，目前全区供地率达到90%以上，政府手中已没有地可供了。一些社会项目投资者，已经开始与当地驻军商量，利用部队的土地进行工业项目建设。当地政府则认为反正没有管理权限，只要这些建设用地不算当地违法用地，不占用地方用地指标，就不过问。
国家土地督察武汉局负责监管湖北、湖南、贵州三省用地。2009年三省扩大内需项目用地预计达到62020公顷，而国家安排三省新增用地计划只有26100公顷，尽管通过“城乡建设用地增减挂钩”及盘活存量等途径可解决5800公顷，但仍有30120公顷用地需求缺口(不包括国家重大工程项目使用国家预留的计划指标)。
跨线冲动埋下隐患
武汉局督察副专员邓太火告诉记者，鄂湘黔三省经济增长模式是典型的投资、消费“两驾马车”拉动型，经济发展对外依存度低，今年受国际金融危机的影响较小，加快发展的冲动强烈。在巨大用地缺口背后，隐藏着诸多隐患：
第一，资金配套率低，容易造成“半拉子项目”。在2008年新增1000亿中央投资项目中，中央与三省的投资比为1∶4.77，但地方配套资金到位率却只有29.17%。
有关人士分析，尽管中央已经决定通过发行地方债的方式，缓解地方配套资金紧张的问题，但总规模只有2000亿元，与十多万亿元的投资总额比是杯水车薪；尽管信贷闸门已经打开，但受国内外经济环境影响，政府投资对社会投资的拉动作用将受到限制，资金到位仍十分困难。长此以往，地方财力难以为继，极有可能出现“半拉子”工程，形成新的土地闲置隐患。
第二，高估用地需求易引发“粗放用地”、“搭车征地”。通常全社会固定资产投资增长与同时期用地增长呈线性正相关。但目前各地上报的用地需求远远超过这一比例关系。
以鄂湘黔三省测算，依照相关系数1.2158推算，2009年三省预计用地约40000公顷；按照固定资产投资规模同比例增长模型计算，三省用地也在39700公顷左右。而三省上报的“扩内需”建设用地需求达到62020公顷，超出正常预测值的55.39%。
国家土地督察武汉局贺楚华等专家分析认为，在当前“扩内需”大形势下，从中央到地方层层建立重点项目库。由于任务重，时间短，有些项目酝酿论证不够也纳入项目库，很容易出现挤上项目、搭车用地的情况。各地建设用地上报数“虚高”，主要因为相当一部分项目要多年实施，但在预测用地规模时“化分为整”“就高不就低”，产生了年度用地“泡沫需求”。这一状况反映出盲目用地的倾向，极易引发“搭车”用地和囤积土地的现象，造成土地闲置和浪费。
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山东城乡建设用地增减挂钩缓解用地难
本报讯近年来，山东省实施的城乡建设用地增减挂钩，通过推进农村建设用地特别是农村居民点的整理，实现拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设用地地块的调整、互换、使用，有效挤用地存量，在一定程度上缓解了当前“保增长、保红线”的“双保”压力。
记者在调研中了解到，我国目前城镇规划范围内有闲置、空闲和批而未供的土地约400万亩，同时农村建设用地比重过大，土地利用粗放现象也比较突出。山东省探索的城乡建设用地增减挂钩，实施项目区运作方式，将若干拆旧地块和建新地块等面积共同组成建新拆旧项目区。2006年4月，国土资源部在我国选择五个省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点。目前，山东省第一批试点的66个项目区的拆旧、复垦、建新工作已基本完成，改造农村居民点178个，动迁9000余户，近3万人迁入新居，建成新房面积137万平方米。到今年年中，第二批试点项目区已完成拆旧复垦总面积580.02公顷，使用挂钩周转指标860.86公顷。
山东省各城乡建设用地增减挂钩项目区按照“总量控制、区域封闭、动态监管、到期归还”的原则进行管理。项目运行前，国家和省制定项目区挂钩规模、周转指标和周期，项目区内建新地块占用的耕地面积，要在三年内用拆旧地块复垦的耕地面积归还。复垦的耕地数量、质量，不低于城镇建新占用的耕地，从而在实现项目区内农用地和建设用地的调整、互换、使用后，耕地面积不减少、质量有提高。
土地违法问责政策存在模糊地带亟待廓清
2008年6月1日，由监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合出台的《违反土地管理规定行为处分办法》(简称“15号令”)正式生效，在各地引发了一场“问责风暴”，有效倒逼地方政府将耕地保护与发展经济放在同等重要的位置，对完善我国土地管理制度意义深远。
然而，随着今年以来“双保”压力日益凸显，“15号令”中多条问责细则规定不明确、不科学的问题日益突出，基层干部在安排项目落地过程中存在因政策模糊带来的违规风险，影响了其促增长的积极性，很多基层干部建议国家抓紧出台政策解释。
“问责面积”应明确界定
“15号令”规定，年度内辖区违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员予以问责，情节严重的可处以撤职处分。有了这个硬标准，无论地方政府土地违法的招数有多少，只要触及这条线，都可能被追究责任，甚至丢“乌纱帽”。
本报记者在国家土地督察西安局了解到，在今年的第九次卫片执法检查中，陕西省宝鸡市渭滨区、咸阳市秦都区违法占地面积超过了15%的问责“红线”，陕西国土厅立即采用“休克疗法”，冻结了两区用地审批，同时对两市政府主管领导进行约谈。这一事件公开后，在西北五省各级领导中反响强烈。尽管今年以来西北五省“扩内需”用地矛盾非常尖锐，但1至3月份违法用地面积却同比下降了32%。
在记者调查中，很多基层干部对15%违法面积具体如何界定存在不同看法：
第一，先行开工项目占地面积是否纳入违法面积？地处武汉市黄陂区的亚洲最大铁路编组站———“武汉铁路北编组站”，是国家重点工程，涉及征地面积445公顷。黄陂区国土局局长杨枫说，该项目是经过湖北省和铁道部共同协议立项，经过国土部预审批复后开工的，目前已经建成。然而项目的征地报批手续才报到武汉市，正在等待国土资源部批准。要是把这个项目的用地视为违法，那黄陂区违法用地比例将高达30%，区长应该被严厉问责；但若把这个项目剔除，则全区违法用地面积不到7%，是全市执行土地管理比较好的区。“各地类似交通、电力类国家项目很多，国土资源部给其以‘先行开工’政策。但到了问责的时候，这些项目是否纳入问责面积，是基层政府最关心的。”
第二“生地”。湖北省鄂州市国土局总工杨崇炎则说，按照目前的报批供地程序，土地从拿到批文到供地完成前，还要完成对所供地块的平整、三通一平等，使其从“生地”变成“熟地”。在认定违法面积时，如果把这部分“批而未供”的地也认定为违法面积，就不太合理。
用地程序违法竟是欠费造成
按照现行规定，新增建设用地有偿使用费是由用地所在地向中央财政缴纳，中央和省按三七分成。在中西部一些地区，对因欠缴“新增建设用地有偿使用费”引发的程序违法，是否该纳入问责有不同意见。
在西部甘肃、青海、宁夏等地，很多违法用地的出现，不是因为没有指标或规划、环保不到位，而是因为没有钱缴纳“新增建设用地有偿使用费、工业用地出让最低价”等。
国家土地督察西安局姚青林副专员认为，西部地区财力有限，招商引资困难。好不容易引来一个好项目，前期所有审批都通过了，仅仅因为没有钱缴纳“新增建设用地有偿使用费”，导致用地批文被国土部门扣而不发，出现用地环节程序违法。
记者调研发现，这种状况不仅出现在相对贫困的西部，在基础设施项目集中的中部地区也很普遍。湖北省鄂州市国土局总工程师杨崇炎表示，中央扩内需的很多工程，比如道路基础设施等，是政府投资的项目，本来就没有社会化的建设主体。地方政府完成项目投资和配套都很勉强，根本拿不出钱缴纳“新增建设用地有偿使用费”。鄂州市目前就欠省国土厅6000多万元，很多项目已经开始建设，却处于违法用地尴尬境地。
据了解，国土部门已考虑，将用地费用政策向西部倾斜。在今年5月份出台了《关于调低工业用地出让最低价的通知》，提出中部地区工业用地出让最低价可减免50%，西部地区减免85%。但对“新增建设用地有偿使用费”还没有进行调整。
姚青林表示，2006年国家为了控制经济过热，将“新增建设用地有偿使用费”标准调高了一倍，成为调控宏观经济的重要土地闸门。但在当前“保增长”背景下，该费用则应该适时调减。西北地区经济困难，相当部分县市由于欠费，造成部分土地手续难以办理，形成事实上的违法。建议国家对东、中、西部新增建设用地有偿使用费征收标准加大差别对待力度，调低西北地区征收标准，震区灾后恢复重建项目、民生工程和利用国有未利用地搞建设项目则免除或减收。
问责“红线”让地方干部无所适从
一些业内人士认为，在今年“扩内需、保增长”大背景下，各地均出现用地供求矛盾尖锐的状况，以上形成事实的违法违规行为，虽然在一定程度上由国家当前形势导致，但无论如何，按“15号令”规定，相关干部都可能被问责。因此，目前许多地方干部无所适从，打算审批项目用地的怕担责任，不审批则担心耽误项目落地，已审批项目用地的提心吊胆，担心遭“秋后算账”、扩内需保增长阶段过去后被问责，陷入了多难境地。
基层干部建议，在当前敏感时期，应尽快对问责制进行全体系完善，及时出台明确的政策说明，同时建立违法违规提醒预警机制，在严格执法的同时合理保护干部，引导地方干部依法用地，力保经济增长。
旧规划指标用尽新规划尚未审批
扩内需项目“落地”陷入两难
国家土地利用总体规划是用地、管地的重要依据。今年上半年，基层国土部门反映，目前依然沿用的上一轮土地利用总体规划，已与现实发展严重脱钩。在“保增长”背景下，旧的土地利用总体规划已严重制约科学高效用地：突破旧规划用地意味着违法，不突破则绝大多数建设项目无法落地。加快对新土地利用总体规划的审批进度，允许适度运用新规划成果，已迫在眉睫。
旧规划“寅吃卯粮”指标用尽
20世纪80年代以来，我国已开展了两轮土地利用总体规划，初步形成了从国家至乡(镇)五级规划体系。目前依然生效的是1997年编制的《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》。但该规划已与目前现实用地情况严重脱钩，成为各地用地的掣肘因素。
国土督察西安局一位负责人告诉记者，西部地区1997年土地利用规划做得非常保守，没有考虑到这几年经济会发展这么快。比如西安市在2003年就把2010年以前的建设预留用地指标全部用完了。由于实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，现在一用地就不符合规划了，各地为落实项目叫苦连天，都呼吁尽快评审通过新一轮土地利用总体规划大纲。
国家土地督察武汉局的调查也显示，目前贵阳市、遵义市现行规划确定的农用地规模均已用完，各类建设项目报批用地，包括“扩内需”项目的用地，均超出现行规划范围，且其中有超过70%的用地涉及占用基本农田，因此用地报批难度较大。如贵阳市今年68个需要办理用地手续的扩内需项目，不符合土地利用总体规划的项目达到25宗，占项目总数的36.7%；遵义市54宗扩大内需项目用地，涉及调整土地利用总体规划的49宗，涉及土地面积3864公顷，占用地面积总需求的92%。
新旧规划衔接“真空”地方用地“动弹不得”
据了解，《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》，已经于去年8月13日，经国务院常务会议审议并原则通过。目前各省、市、县修编规划蓝本均已出台，但由于审批流程滞后，尚无法指导项目合理布局和依法科学用地。在新旧规划衔接“真空”期，地方发展陷入“两难”境地：突破旧规划用地意味着违法，不突破则绝大多数建设项目无法落地。这一情况在当前“保增长”背景下更突出。
山东省曲阜市国土局纪检书记蒋志华指着图纸告诉记者，作为中国历史文化名城，曲阜至今还没有一个垃圾处理厂。在本轮“扩内需”中，曲阜将垃圾处理厂纳入保民生重点项目。垃圾处理厂选址要考虑环境、水源地保护、运输便利等，必须设置在城郊，要占用200亩基本农田。“项目要落地就要突破规划了，因此至今无法获得审批，延迟了开工。”他说。
武汉市至2008年底，有27个项目被纳入中央1000亿项目中，涉及新增建设用地60.22公顷，其中不符合土地利用总体规划的项目23个，占85.19%，占总面积的80.66%；占用基本农田项目有21个，占总面积的76.11%。这些项目都受制于上轮规划而无法落地。
新规划被寄予厚望
据国家土地督察局信息调研处处长杜官印介绍，按照计划进度，2009年各省和重点城市的土地利用总体规划应完成报批，而到2010年底，各市县乡级土地规划修编也要基本完成。
一些基层政府认为这一进度仍太慢，他们建议通过采取阶段性临时措施支持项目建设：在《土地利用总体规划修编大纲》已获批准的地方，已纳入大纲的项目，以及在规划建设预留地范围内布置的扩内需项目，经专家评审通过后，应视为符合土地利用总体规划；《土地利用总体规划修编大纲》还未批准的地方，按规划批准权限规定的层级迅速报备，已纳入报备规划大纲的项目，和在规划建设预留地范围内布置的中央以及省级扩内需投资计划项目，经专家评审通过后，视为符合土地利用规划。
同时，一些专家还对规划的中长期提出建议：
第一，综合各界规划成果，确保长效。结合上一轮规划出现的问题，商丘市国土局局长张永建说，希望新规划在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模的基础上，能把各地的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用规划上，最终出台一个科学、综合、能管长远的规划，而不要刚出台就修编。
第二，将公众参与机制引进规划修编工作。土地利用规划是一种政府行为，但更是一种公众行为，因为规划是社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同准则。只有土地利用规划被全社会普遍认同，并且每个人都可以并懂得运用这项权利时，规划才能真正实现为公众服务的目的。
第三，引进“理性发展”理念。新规划应注重城市内涵挖潜，突出保护农田、合理高效持续利用土地。依据有关法律和法规，应把规划做成能引导土地利用方向、布局等的引导式规划；能迫使建设用地走内涵挖潜道路的控制式规划；能保障农业发展、经济发展、生态建设的保障式规划。
