四川省人民政府批转省政府体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

根据国务院办公厅转发国务院体改办等部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导

意见》（国办发〔２０００〕１６号文件）精神，结合我省实际，制定四川省城镇医

药卫生体制改革实施意见。

    一、指导思想和目标。

    贯彻“三个代表”的重要思想，以引入竞争机制为核心，着力体制创新和机制创

新。坚持城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革配

套衔接，同步推进。兼顾国家、单位和职工的利益，注重改革、发展、稳定的结合。

争取用３年左右时间建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进医

疗卫生事业和医药产业的健康发展，用比较低廉的费用提供比较优质的服务，努力满

足广大人民群众的基本医疗服务需要。

    二、分类指导，积极稳妥地推进城镇医药卫生体制改革。

    紧密结合各地实际，突出重点，分步实施。经济条件较好的地区，要率先启动，

全面推行。甘孜、阿坝、凉山自治州可以结合本地实际，先易后难，逐步推进，原则

上应与城镇职工医疗保险制度改革同步实施。在改革中，应考虑中医、民族医以及传

染病、精神病、肿瘤、儿科等专科医院的特殊性，在政策上给予适度倾斜。对于目前

还难以普遍推行的改革措施，可先进行试点探索。

    三、采取多种形式积极促进医药卫生事业的发展。

    按照国家和省的有关政策、准入条件和区域卫生规划，积极探索发展医药卫生事

业的多种形式和投资来源的多种渠道，鼓励兴办集体、私营、中外合资合作、股份制

等多种形式的医疗机构，并在政策上一视同仁，形成以公有制为主体、多种所有制共

同发展、平等竞争的格局。

    四、保障病人对医疗服务的选择权和医疗收费的知情权。

    在城镇医疗机构全面推行“病人选择医生”的改革。职工可以自主选择基本医疗

保险定点医院就医，门诊患者可以持医生处方在定点医院的药房或定点药店购药。对

定点医院和定点药店实行动态管理，不搞“终身制”。增加医疗收费的透明度。医疗

单位要把主要服务收费标准对外公布，实行医药收费查询制或清单制，方便患者和有

关部门的查询和监督。对医疗保险定点医院试行医疗服务质量定期公示制度，对每床

日平均费用，平均每人次住院天数、住院费用和门诊费用等主要指标进行公示，接受

社会的监督。

    五、打破行政隶属关系和所有制界限，逐步实现卫生工作的全行业管理。

    卫生行政部门要转变职能和管理方式，实行政事分开，制定和实施区域卫生规划，

运用法律、行政和经济等多种手段对各类医疗机构和医疗市场实行全行业管理。改

革卫生监督执法体制，逐步完善卫生监督执法体系。将县及县以上卫生监督职能相对

集中，组建卫生监督机构，实施综合监督执法，用２-３年时间，在全省建立健全卫

生监督执法体系，依法行使卫生行政监督职责。各级卫生行政部门要认真贯彻执行卫

生法律、法规、规章，强化卫生监督执法工作。要完善有关规章制度，健全医疗服务

技术规范。要重点抓好医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备的准入管

理。加强检查监督，严厉打击非法行医等各种违法行为，净化医疗服务市场，建立规

范的市场秩序。六、抓紧实施医疗机构分类管理。争取在２０００年底以前，完成对

投资渠道、经营性质、功能任务明确的医疗机构的分类和重新登记注册，其他医疗机

构在２００１年７月前基本完成。此项工作由市州以上卫生行政部门会同有关部门具

体实施。在实施中要坚持区域卫生规划，对现有政府举办的医疗机构，可适当压缩，

引导其转为其他多种类型的医疗机构。不同类型的医疗机构实行不同的财政、税收、

物价政策。七、控制总量、盘活存量、优化增量、提高质量，实现卫生资源的优化配

置。各市州要按照《四川省卫生资源配置标准》，结合实际制定区域卫生规划并组织

实施。加大结构调整力度，卫生资源供大于求的地区，要重点调整和盘活资源存量，

并逐渐减少公立医疗机构的数量。对医疗服务量长期不足的公立医疗机构和过多的床

位，应予以撤并和核减，或向社区卫生服务、老年护理、康复等新兴的服务项目转移，

采取各种措施引导富余人员向资源不足的地区和领域流动。积极引导营利性医疗机

械调整服务结构，适应群众不同层次的医疗服务需求。卫生资源不足的地区，要鼓励

多种形式办医，并注意合理配置卫生资源，避免重复建设。位于城市的企业医疗机构

要通过多种方式分离，逐步纳入城镇医疗服务体系。积极探索医院集团化发展的路子。

鼓励和支持以优势医院为核心，采取多种形式组建医疗服务集团，通过以大带小，

扩展名牌效应，实现优势互补、资源共享。省级医疗单位，成都、绵阳等城市要率先

进行探索。其他有条件的地区也应开展此项工作。

    八、大力发展社区卫生服务。

    争取用３年左右时间，在全省基本建立社区卫生服务网络。设区的城市应全面开

展这项工作，其他县（市）政府所在城镇也要逐步推进。各级政府要把社区卫生服务

纳入当地社会经济发展总体规划，坚持政府领导、部门协同、社会参与，发挥街道办

事处的作用。在区域卫生规划的指导下，以调整利用现有卫生资源，盘活存量为重要

途径，因地制宜采取多种方式启动社区卫生服务工作；引导公立基层医疗机构进行结

构和功能改造，向社区卫生服务中心转换，全面加强预防、医疗、保健、康复、计划

生育技术服务和健康教育等社区卫生服务功能；鼓励多方投资发展社区卫生服务，符

合条件的各类基层医疗机构都可申请承担社区卫生服务工作，并可申请医疗保险定点；

加强全科医生的培养，充实社区卫生服务骨干队伍，建立社区居民与医生的联系网

络，使居民享受到方便、价廉的医疗服务。在社区卫生服务组织与综合医院、专科医

院之间建立规范的双向转诊制度，逐步建立健全社区卫生服务组织、综合医院（含中

医医院）和专科医院合理分工的城市医疗服务新体系。

    九、切实抓好预防保健体系改革。坚持预防为主，建立综合性预防保健体系，稳

步推进预防保健体制改革。新建地区应一步到位，组建精干、高效的综合性预防保健

机构；其他地区也应积极创造条件加快改革步伐。各级预防保健机构要在卫生行政部

门领导下做好规划、检查和指导工作，所预防保健工作落到实处。以社区卫生服务为

重点，加强城市基层预防保健服务体系建设。

    十、着力转变公立医疗卫生机构的运行机制。扩大公立医疗机构的运营自主权，

使之逐步成为自主经营的法人主体。采取公开竞争、择优聘用等多种形式任用医院院

长，并实行院长负责制和任期目标责任制。加强公立医疗机构内部决策和约束监督机

制建设，促进公立医疗机构决策的民主化和科学化。以成本核算为核心，加强公立医

疗机构的经济管理。严格执行国家颁布的《医院财务制度》和《医院会计制度》，强

化成本核算，健全财务管理制度，规范财务行为，不断提高卫生经费和卫生资源的使

用效益。加强对公立医疗机构的审计和财政监督。加速推进医疗机构后勤服务体系改

革，逐步实现后勤服务社会化。具备条件的后勤服务应从医院分离出去，成为面向社

会的经营实体；暂不具备条件的也应实行内部分离，独立核算，逐步实现自负盈亏。

在医疗机构相对集中的大、中城市，多家医院的后勤部门可联合组成后勤服务集团。

努力深化卫生事业单位用人制度和分配制度改革，坚持将引入内部竞争机制与完善人

才交流及人事代理制度相结合，建立健全人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能

低的运行新机制。实行以聘用制为主要内容的用人制度，新进人员原则上实行聘用。

从２００１年起，在县以上公立医疗机构逐步推进以事定岗、以岗定人、竞争上岗制

度。强化卫生技术准入制度和岗位管理，实行卫生技术职务评聘分开，对具有卫生技

术资格的人员，实行择优聘用。工资分配制度的改革，要按照按劳分配和生产要素参

与分配的原则，结合卫生工作知识密集、脑力与体力结合、高风险等特点，在逐步推

进管理体制改革的条件下，进一步扩大单位的分配自主权，建立起重实绩、重贡献，

向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。对医疗机构主要负责人可进

行年薪制等多种分配方式的试点。努力创造能稳定人才、吸引人才、使优秀人才脱颖

而出的良好环境，研究制定建立卫生事业单位运行新机制的保障措施，按照内部调整

与市场配置并举原则，妥善安置未聘人员。

    十一、实行医疗分开核算、分别管理。县及县以上公立医疗机构从２００１年起

全面实行药品收入收支两条线管理。医疗机构药品收支结余全部上缴卫生行政部门，

统一纳入财政社会保障基金专户管理，经考核后统筹安排，合理返还，及时拨付。药

品收支结余资金主要用于弥补医疗成本、发展建设、社区卫生服务和预防保健等卫生

事业，不得挪作他用。用于社区卫生服务和预防保健事业的资金可按不超过弥补医疗

成本后药品收支结余的１０％提取，并实行项目管理。稳步开展医疗机构门诊药房改

为药品零售企业的试点。在抓好省上试点的同时，有条件的市、州也可选择医疗机构

进行试点，在总结经验，逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，在面

上逐步推开。

    十二、规范财政对卫生事业的补助政策。按照公共财政和分级财政体制的要求，

各级政府要规范对卫生事业的投入和医疗卫生机构的财政补助办法，对卫生事业的投

入原则上不低于财政支出的增长幅度。补助范围根据政府管理卫生事务、行使卫生监

督执法工作职责、公共卫生工作任务、基本医疗服务数量和质量以及事业发展需要等

确定；补助项目主要包括卫生执法监督和预防保健等公共卫生服务、基本医疗服务、

重要医学科研、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等；补助资金按照定员定额、

项目论证立项、零基预算等方式核定。对民族地区和贫困地区要通过项目建设和财

政转移支付等措施给予扶持。对于因处理突发事件造成的医疗欠费，各级政府应采取

措施予以解决。各级政府卫生行政部门和执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需

经费由同级财政预算安排，卫生执法监督过程中取得的收入全部纳入同级财政预算管

理。疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，按

照其承担的责任和提供公共服务的数量与质量给予补助，由同级财政预算和预防保健

机构上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制和妇幼保健机构取得的业务收入全部上缴

同级财政专户，实行收支两条线管理，全部用于疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业。

政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。

补助项目主要包括事业单位职工基本养老保险制度建立以前的离退休人员费用、重点

学科研究和由于政策原因造成的基本医疗服务亏损补贴。对基层医疗机构以定额补助

为主，补助经费主要根据承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核定，由

同级财政予以安排。

    十三、实行适应医疗机构改革和发展需要的税收政策。对非营利性医疗机构按照

国家规定价格取得的医疗服务收入，免征各项税收，不按照国家规定价格取得的医疗

服务收入不得享受这项政策。营利性医疗机构应依法纳税，并同时享受国家规定的各

项税收优惠政策。

    十四、适时调整医疗服务价格。医疗服务价格取消政府定价。非营利性医疗机构

提供的医疗服务实行政府指导价，由医疗机构在规定的浮动幅度范围内确定本单位的

实际医疗服务价格。营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，由医疗机构自

主制定价格。调整医疗服务价格管理权限，按照国家有关规定，由省物价局会同省卫

生厅制定和调整部分主要医疗服务项目的指导价，其他由市、州物价部门会同卫生行

政部门根据当地经济社会发展状况和群众承受能力制定，同时征求劳动保障部门的意

见。医疗服务指导价格的基准价和上下浮动幅度，要根据医疗服务的社会平均成本，

并结合市场供求状况及政府考虑的其他因素制定和调整。在改革的过渡时期，可继续

实行“总量控制，结构调整”的办法，综合考虑医疗成本、财政补助和药品收入等因

素，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值，并对社区卫生服务

组织和中医、民族医的技术服务价格在政策上适度倾斜。对不同级别的医疗服务机构

和医生提供的医疗服务制定不同的指导价格，引导患者合理分流。特需医疗服务价格

可适当高于医疗服务成本，浮动的幅度也可适度放宽。省物价、财政、卫生、中医等

部门要根据国家有关文件精神，结合我省实际修改《四川省医疗服务收费管理办法》。

    十五、引入市场机制，药品实行分类定价管理。对药品价格实行政府定价和市场

调节价。政府制定基本医疗保险目录中所列药品及少量特殊药品的最高零售价，其中

甲类药品及其他生产经营具有垄断性的少量特殊药品执行国家计委统一定价，乙类药

品由省物价局定价，药品零售单位（含医疗机构）可低于政府制定的药品零售价格销

售药品。政府定价以外的其他药品实行市场调节价，取消流通差率控制，由经营者根

据市场供求自主定价。缩小现行流通差率总水平，降低批发企业、零售单位加价率，

减少药品流通中间费用，降低药品“虚高”价格。对市场严重供过于求的药品按照社

会先进成本定价，促使药品生产经营企业降低成本，调整产品结构和企业结构。建立

价格灵敏反应机制，适当下放价格管理权限，完善药品价格市场监测体系，使政府定

价更加及时地反映市场供求。各级价格主管部门要依据《价格法》和《价格违法行为

行政处罚规定》等法律、法规，加强对药品价格的监督检查，并对有违法行为的生产

者和经营者实施行政处罚。逐步实行由生产企业将建议零售价格印制在药品包装上的

办法。

    十六、加大药品生产结构调整力度。认真执行《开办药品生产企业暂行规定》，

新办药品生产企业必须具有一个二类以上新药（中药两个三类以上），必须通过ＧＭ

Ｐ认证。严格执行《药品生产质量管理规范》，按剂型、类别分阶段限期推行药品Ｇ

ＭＰ认证工作。２０００年底完成大容量注射剂、粉针剂的ＧＭＰ认证工作，２００

２年底完成小容量注射剂的ＧＭＰ认证工作，对超过期限仍达不到要求的，注销其《

药品生产企业许可证》或取消其相应的生产项目。通过ＧＭＰ认证促进药品生产结构

的调整。支持建立以生产企业为依托，面向市场的新药研究开发机构，推动科研成果

的产业化进程。鼓励企业通过参股、兼并、联合等方式，积极发展“产、学、研”结

合的大型集团。

    十七、推进药品流通体制改革，整顿药品流通秩序。鼓励药品生产经营企业打破

地区、行业、部门和所有制界限，通过兼并、联合、重组等多种形式，组建规模化和

规范化的公司，建立商贸、工贸或科工贸相结合的大型企业集团。逐步减少批发企业

数量，鼓励药品经营企业跨地区兼并市、县级药品批发企业，将其改组为区域性基层

配送中心。积极推动药品零售企业的连锁化经营，开展药品零售跨区域连锁经营试点

工作，提高药品经营的集约化、规模化水平。争取用３-５年左右时间，重点培育几

家网络健全、管理规范的跨省跨区医药零售连锁企业。各地要克服地方保护主义，对

国家批准的跨省和省上批准的跨区连锁试点企业在本地建立药品零售连锁网点，要优

先审核颁发药品经营企业许可证，不得拖延或拒绝。各级劳动保障行政部门在确定基

本医疗保险定点药店时，应优先选择医药零售连锁企业。城镇新开办的其他形式的药

品零售企业应严格控制。开展药品的集中招标采购工作试点。从２０００年四季度起，

在省级医疗机构进行试点，其他有条件的地区也可选择医疗机构试点。医疗机构是

招标采购的行为主体，可委托招标代理机构开展招标采购，具有编制招标文件和组织

评标能力的也可单独或联合组织招标采购。招标代理机构经省级药品监督部门会同同

级卫生部门认定，与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系。可选择常用量大的

品种起步，逐步扩大招标的品目数量和规模。各级卫生、物价、经贸、药品监督、监

察等部门要加强对该项工作的组织管理和监督。

    十八、加强药品执法监督管理。严格执行《药品经营质量管理规范》，从２００

１年起正式实施ＧＳＰ认证，通过５年左右时间，使我省药品经营企业完成ＧＳＰ改

造，对超过期限仍达不到要求的，取消其药品经营资格。加大执法力度，打击制售假

劣药品和无证生产、经营药品的违法行为。对制售假劣药品的企业，要依法吊销企业

许可证和生产批准文号。各级政府和药品监督管理部门要坚持依法治药，加大监管力

度，力争在２-３年内，彻底治理药品市场。各地要组织有关部门，坚决依法取缔药

品集贸市场和各种变相药品集贸市场，严禁开办和变相开办药品集贸市场。对我省已

关闭的８个药品集贸市场，所在地区要抓紧做好转营它业的工作，防止死灰复燃。进

一步规范成都荷花池中药材专业市场，严格按照《整顿和规范中药材专业市场验收标

准》加强管理，彻底解决超范围经营中、西成药和中药饮片以及场外交易等问题。加

强对进口药品的管理，严厉打击走私。

    十九、大力开展宣传、培训工作。要根据中央和省委、省政府的统一部署，坚持

正确的舆论导向，深入扎实地做好思想政治工作，充分利用广播、电视、报纸、互联

网等多种形式广泛宣传中央精神，调动广大医药卫生工作者的积极性，让干部、职工

和广大群众了解、理解和支持改革，为改革创造良好的社会氛围。要对相关部门和直

接从事改革的有关单位的干部分期分批地进行培训。

    二十、加强组织领导。为了切实加强领导，协同推进基本医疗保险制度和城镇医

药卫生体制改革，省政府决定成立城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革协

调指导小组，研究我省医药卫生体制改革的重大问题，指导改革试点工作。各级政府

要把医药卫生体制改革工作列入重要议事日程，主要领导亲自挂帅，分管领导具体负

责，有关部门协同配合，精心组织，加强指导，把改革工作落到实处，积极稳妥地推

动改革健康发展。                              　　　　　　　　　　　　(3)