关于《西南区域税务行政处罚裁量基准》的政策解读

一、制定背景

为深入贯彻习近平法治思想，全面落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》和国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，进一步规范税务行政处罚裁量权行使，优化税务执法方式，切实保障税务行政相对人合法权益，推进区域执法标准统一，国家税务总局重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区税务局根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规和规章规定，联合制定并发布《西南区域税务行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》）。

二、主要内容

《裁量基准》根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》《税务登记管理办法》（国家税务总局令第7号公布，第36号、第44号、第48号修改）、《纳税担保试行办法》（国家税务总局令第11号公布）、《非居民承包工程作业和提供劳务税收管理暂行办法》(国家税务总局令第19号公布)、《税收票证管理办法》（国家税务总局令第28号公布，第48号修改）等法律、法规和规章规定，对税务登记类、纳税申报类、账簿凭证管理类、发票及票证管理类、税款征收类、税务检查类、纳税担保类等7类53项税务违法行为细化明确了法定依据、适用条件和具体标准，并按照法制统一、程序公正、公平合理、高效便民的原则，根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等划分裁量阶次。

在明确不同裁量阶次的适用条件和具体标准基础上，《裁量基准》允许根据《中华人民共和国行政处罚法》关于不予处罚、减轻处罚的规定适用。对于“可以不予行政处罚”的“首违不罚”事项，《裁量基准》按照《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚“首违不罚”事项清单〉的公告》（2021年第6号）、《国家税务总局关于发布〈第二批税务行政处罚“首违不罚”事项清单〉的公告》（2021年第33号）执行。

三、主要特点

国家税务总局重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区税务局在前期推行基础上，经过进一步的调查研究论证，广泛征求意见，重点考虑了以下因素：

一是坚持依法依规。《裁量基准》所明确的7类53项税务违法行为处罚裁量具体标准，均按照税收法律、行政法规、税务部门规章等有关规定，在法定的处罚种类和幅度内进行细化、量化，充分体现合法性原则。

二是坚持过罚相当。《裁量基准》充分考虑了税务违法行为涉及的各类因素，力争做到处罚与税务违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，与西南区域经济社会发展水平相适应。对于经常发生且违法情节或危害后果相对轻微的税务违法行为，设置了相对较低的处罚金额或“首违不罚”，体现执法“柔性”；对于虚开、骗税等性质严重的税务违法行为，予以较重的处罚，体现执法“刚性”。

三是坚持公平公正。《裁量基准》大部分以“定额（定率）＋幅度”的方式设定处罚标准，根据违法行为涉及的不同因素、不同情节设置区间幅度，将法律、法规和规章等规定的较大幅度划分为若干阶次的较小幅度，进一步减少、压缩执法人员自由裁量空间，既防止随意执法，又根据具体情形给予执法人员一定的处置权。同时，在划分裁量阶次的基础上，将经常发生、且违法情节或危害后果相对较轻的违法行为设置固定的罚款金额（比例），进一步推动税务行政处罚标准统一，提高执法效率。

四是坚持惩教结合。《裁量基准》大部分处罚事项以税务行政相对人“是否改正”“是否配合”“违法次数”等纳税遵从指标作为裁量阶次划分考量因素，对于税务行政相对人主动改正、积极配合的，设置了相对较低处罚金额或“首违不罚”，充分体现处罚与教育相结合原则，引导纳税人自觉遵从。

五是坚持实事求是。《裁量基准》是在川渝、贵州、云南、西藏分别发布的税务行政处罚裁量基准基础上制定，充分吸纳了上述基准的有益做法和成功经验。同时，考虑到各地税源情况、执法环境等存在一定差异，各地区可以在本《裁量基准》规定的适用条件、具体标准和裁量阶次内进一步细化明确。

四、有关情况的说明

（一）关于《裁量基准》的适用范围

重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区各级税务机关在实施税务行政处罚时，适用本《裁量基准》。

（二）关于《裁量基准》中有关执行口径

1.《裁量基准》所称“逾期未申报次数”按申报期计算，原则上一个月为一次（包括当月应申报未申报的所有税种的纳税申报和扣缴申报）。可以在多个月份申报的，计入到最后月份。

举例说明：甲公司为增值税小规模纳税人，按季申报企业所得税、增值税，并按月扣缴个人所得税。甲公司在2023年4月申报期内申报了增值税和企业所得税，但未扣缴申报个人所得税；2023年5月申报期内未扣缴申报个人所得税，且在5月底前未做2022年企业所得税汇缴申报。2023年6月10日，税务机关对甲公司的上述违法行为进行行政处罚，甲公司逾期未申报次数为2次（4月逾期未扣缴申报个人所得税是一次，5月逾期未汇缴申报企业所得税和扣缴申报个人所得税是一次），如果不满足“首违不罚”条件，则罚款200元。

2.《裁量基准》中除特别注明外，所称“以上”“以下”均含本数，“不满”“超过”均不含本数；所称“发票金额”均为不含税金额；所称“情节严重的”“有其他严重情节的”是指违法手段恶劣，社会影响较大，危害后果严重等情形。

3.《裁量基准》在首违不罚的起始时间计算上，参考了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国税收征收管理法》关于追诉时效的规定，将第一批清单中违反税收规章的第9项和第10项设置为2年，其余12个违反税收法律、法规的事项设置为5年。

4.《裁量基准》所称“两年”是指作出行政处罚决定之日（立案检查的从违法行为被发现之日）前24个月，所称“五年”是指作出行政处罚决定之日（立案检查的从违法行为被发现之日）前60个月。举例说明如下：

（1）税务机关拟于2023年2月20日对“扣缴义务人未按照《税收票证管理办法》开具税收票证”的违法行为进行处罚，《裁量基准》规定的“两年内”的计算期间为2021年2月21日至2023年2月20日。

（2）税务机关拟于2023年2月20日对“偷税”行为进行处罚，该违法行为于2023年1月10日被发现，《裁量基准》规定的“五年内”的计算期间为2018年1月11日至2023年1月10日。

（三）关于《裁量基准》与相关文件衔接处理情况

《裁量基准》自2023年10月1日起施行。《国家税务总局四川省税务局 国家税务总局重庆市税务局关于发布〈川渝地区税务行政处罚裁量权实施办法〉及〈川渝地区税务行政处罚裁量基准〉的公告》（2021年第4号）、《国家税务总局贵州省税务局关于修订〈贵州省税务行政处罚裁量基准（试行）〉的公告》(2019年第15号)、《国家税务总局云南省税务局关于发布〈云南省税务行政处罚裁量基准〉的公告》（2021年第7号） 、《国家税务总局西藏自治区税务局关于发布〈西藏自治区税务行政处罚裁量基准〉的公告》（2022年第3号）同时废止。

《裁量基准》施行前发生、税务机关尚未作出行政处罚决定的税务违法行为，按照原规定处理，但按照本《裁量基准》处理有利于税务行政相对人的除外。