专家称省直管县改革阻力重重 强县扩权缺乏立法

　　目前，全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”，包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

　　国家行政学院博导汪玉凯强调，整个改革还处于探索阶段。

　　国家行政学院法学部主任胡建淼指出，从法治视角看“省直管县改革”，之所以不能在全国推行，与长期缺乏对地级市市的区划和政府职权的立法有关。

　　直管贫困县

　　法治周末记者 莫静清 发自山西太原、静乐

　　作为国家级贫困县，静乐县头顶上站着两个财政“婆婆”：山西省财政厅和忻州市财政局。

　　与其他省份多以浙江模式为范本的“强县扩权”方式迥异，始于2007年的山西首批“省直管县”财政体制改革试点全部选择贫困县，包括静乐县在内，共计35个县，已实行逾4年。

　　从终极目标上看，山西的试点与其他省份“省直管县”财政体制改革并无二致：减少行政层级及行政成本、提高行政效率。

　　但山西试点直管贫困县的初衷相对简单纯粹：在转移支付和专项补助环节减少行政层级，加强转移支付的准确度和力度，缓解贫困县级财政困难。

　　具体言之，新体制下试点贫困县收到的转移支付和专项补助，在理论上与执行中会实现总量一致，保量保速。

　　“以前工资拖欠三四个月是常有的事，‘省直管县’后，工资可以按时发放。”静乐县财政局工作人员告诉《法治周末》记者。

　　山西试点贫困县的经济管理权限，也并未如其他省份强县试点一般，得以扩大。“县财政大部分工作仍对接市级，县经济管理权限并未有变化，实际上，以贫困县的经济状况，也没有扩大权限的需要。”静乐县财政局局长李永成对《法治周末》记者表示。

　　“目前‘省直管县’财政体制改革并不彻底。”山西省财政厅预算处副处长樊保明对《法治周末》记者坦言，“市仍参与省直管县的收入分享，市级对省直管县仍握有部分财权。”

　　山西省财政厅认为，正是由于市级参与收入分享，因此市对省直管县的财政支持责任不变。

　　据《法治周末》记者了解，山西市级对被要求的“财政支持责任”反应不算积极。

　　山西县级则普遍期待下步更为彻底的省直管县财政体制改革。“现在两个婆婆，一个给利益，一个给麻烦。”山西某贫困试点县官员对《法治周末》记者称。

　　行政体制改革的滞后，被山西省财政厅及试点贫困县认为是财政体制彻底改革的最大阻力。

　　试点贫困县

　　山西省首批“省直管县”改革主要内容为，在收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、转向补助等方面由省直接管理到县；财政预决算、各项财政统计、财政工作安排，仍然按照行政管辖范围，由有关市汇总和布置。

　　具体实施办法，根据山西省财政厅先后下发的2010年《关于进一步完善省直管县财政体制改革试点的通知》与2007年《关于对35个国家重点扶贫开发县实行省直管县财政体制改革的暂行办法》，山西省全省的预算编制、体制核定、包括转移支付在内的预算下达、资金调度将直接由省直管到县，财政决算由省直接批复至县。

　　上述以外的其他财政管理工作，仍由市财政汇总执行，如财政预算执行月报、预算执行分析、各项财政统计、信息化建设、债务管理、财政工作安排和考核等。

　　“省财政厅主要负责对省管县转移支付、专项补助、税收返还等资金的直接划拨，大部分财政管理工作还是由其所属市财政厅负责。”樊保明副处长表示。

　　有关省直管县申请省级项目补助，根据山西省财政厅2010年《关于扩大省直管县财政管理方式改革试点范围后有关下达项目计划及办理转向补助事项的通知》，原则上仍执行先向市级申报，市级统一审核平衡后报省的程序。特殊情况下，省直管县亦可直接向省直有关部门直接报送项目申请。

　　静乐县人民政府于2005年11月向山西省财政厅递交了“请求把静乐县列为首批‘省直管县’改革试点”的申请。

　　关于当时申请试点的想法，静乐县有关部门人员对《法治周末》记者称：“静乐县是贫困代表县，想在政策上沾点光。根据经验，首先，上面会给予试点县资金支持；其次，试验经费也会下发一些；再次，省级对于试点县会比较重视，利于政府人脉往来。”

　　李永成当时听到的消息是，省将会从贫困县中选择部分作为省直管县的试点。

　　静乐县最终递交了一份“晓之以理、动之以情”的申请报告。申请理由共7条。其中提到：静乐经济总量在忻州属中等偏低水平，但有巨大发展潜力，财政收入增幅进度列全市第一。不过由于基础太差，收入总量已然很小，绝对数依然很低。

　　“静乐身处贫困面相对较大的忻州，财政的发展空间仍受到一定制约，依然需要继续得到省、市财政的大力支持。”

　　报告特别提到，“静乐人民为省城人民的安宁付出了巨大牺牲。当年为建汾河水库，静乐人民献出了大片良田……今天，为保证水库不受污染，政府一举消灭了全县境内所有污染企业，使静乐经济受到了严重影响”。

　　2006年山西省人民政府下发《关于调整规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知》，山西省内35个国家贫困县全部纳入改革试点，于2007年1月起实行。

　　“从现在各省试点情况来看，基本以经济发展的状况即经济富裕，作为决定实行省直管县的标准。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授对《法治周末》记者介绍说。熊个人认为，这一标准会加剧各县区发展的不平衡。

　　“各省情况不同，‘省直管县’的试点改革也不同。比如河北省的试点，对于富县穷县均有选择。”山西省财政厅有关人士表示，“山西省全部选择贫困县，是考虑到这些县一直以来财政困难，省里有意通过‘省直管县’财政体制改革对其有所倾斜。”

　　审视山西省“省直管县”改革，并不能将其与全省财政体制及其财政收支范围分割。事实上，“省直管县”首批试点即属2007年山西省调整财政体制的组成部分。

　　而山西2007年财政体制调整的主要目标就是，财力下移，充实和增强县级财政能力。

　　调整省市县财政体制

　　山西省2007年财政体制调整在2002年财政体制调整的基础上展开，最早溯源至1994年分税制财政改革。

　　据樊保明介绍，2007年再度调整的背景是，自2002年起运行已5年的财政体制已显现出问题，突出表现在，财权、事权不统一(县级收入分享比例较低，基层政府财力与事权不相匹配)、市对县财政体制不规范，上级集中较多、县级收入留成过小等。

　　这导致县乡财政日益紧张，形成财政困局，并影响了县乡政府培植财源、组织收入的积极性。

　　根据2007年改革内容，首先明晰省、市、县三级政府的事权范围和支出责任。其次，按照属地原则，各项税收收入一律按规划归县级税务部门征收管理。

　　同时，减少了省市县共享收入范围，统一规范税收共享收入范围和分享比例。省市县共享收入范围由原来的6个税种减少为5个，将城镇土地使用税全部下放为市县收入。

　　对省市县分享县级税收比例的调整方向为，降低省级、规范市级、提高县级。

　　2007年的省级分享比例由2002年以来的35%降低为30%。“从2002年以来分享比例上看，省级确实拿走较大部分，留给县里的钱太少，来自县级反映的相关意见也比较大。”樊保明认为，“但山西省发展主要依靠自然资源，各地方贫富差距较大，确有提高省级转移能力、集中支付的必要。”