江苏省南通市公安局警力达2500多名，人员工资、治安保障投入逐年加大，是典型的用钱大户。“过去，我们经常跑市财政局，为的是打报告追加资金。现在好了，年度预算一次下达，近6个亿的资金一次全部到账，年中不用再追加预算了！”市公安局财务处处长陈亚华深有感触地说，财政局实行全口径预算指标管理，硬化预算，公安局要钱的压力没了，可是管钱用钱的压力却增加了。
据了解，南通市财政局的这项改革已坚持了整整10年，彻底革除了过去“一年预算、预算一年”，“平时经费报告不断、财政审核追加不断”的顽症。该局局长施建中说，10年来，他们不断深化改革，形成了规范权力运行、强化内部管理、促进效能提高的3大类80余项制度。这80余项制度，犹如80颗螺丝钉，颗颗拧紧，贯穿于资金运行各个环节，为建立预算编制、执行、监督、绩效管理“四位一体”的现代财政管理模式奠定了基础。
抓住“牛鼻子”年度预算一次下达
10年前，施建中从市审计局局长位置上调任财政局局长，当时的财政管理状况是:资金管理分散，形不成集中的财政管理机制；资金账户分散在各个处室，管理不规范；支出安排不透明，资金分配由少数人决定。
怎么办？从预算管理改革入手！改革的核心目标是“规范”——这是财政支出管理改革的主体。施建中反复强调：“没有思想上的统一认识，改革是行不通的，因为我们的改革是做减法，是削减权力的改革！”
为了克服阻力，统一思想，达成共识,全局组织开展“权力、责任、服务”主题教育活动，开展“权力来源”大讨论，把“当家理财”习惯说法的“当”字改为“管”字，在思想上真正搞清楚权力是人民赋予的，摆正财政权力定位。
2000年，南通市财政局打响了改革的第一枪：把分散在各个处室的资金账户全部取消，统一集中到预算处管理。接下来，就是向预算编制“开刀”：实行“年度预算一次下达”的刚性原则。年初人代会批准的预算一次全部下达到部门、单位，财政不留任何机动财力，年度预算执行中财政不予追加。
财政人都知道，预算管理是财政管理的“牛鼻子”，只有抓住这个“牛鼻子”，涵盖预算编制、执行、监督和绩效管理的现代财政管理模式才能往前推进。
市财政局预算处处长陆飞说，遇紧急特殊事项，一律通过市政府总预备费这一渠道解决。在申报程序上，实行“流水线”作业，财政不直接受理部门、单位的经费申请，由部门、单位向市政府申请，市政府批转财政办理，财政局通过经费审核会议，提出意见再呈报市政府批准。
经费审核会议，在南通市财政局是一项长期坚持的会议制度。全体局领导，预算处、国库处、政府采购处、财监处、绩效处、监察室、办公室等相关处室主要负责人及主办处室全体人员参加会议，对经费审核事项进行集体研究，资金分配的程序和过程透明公开。从局长到办事员，资金分配上的个人裁量权被约束到最低限度。该给服务对象的钱，不用服务对象“跑”，按规定程序审核、报批、拨付。
“在此基础上，我们进一步深化项目预算编制改革。”陆飞介绍说，通过梳理近几年项目经费实际使用情况，对项目名称、经费用途、预算编制依据等进行调整归类，编实项目预算；将具备条件的一次性项目固化为经常性项目。
体制外一律不受理县（市）、区财政所属供给对象的经费申请。上下级财政需要调整的经费事项，通过修订完善体制规定解决。
“你们如何看待削减自己手中的权力？”
“现在没人请我们吃饭了，没人通过各种关系要钱了。我们解脱了，上班时有更多的时间研究业务，晚上可以陪家人逛街了。”面对记者的提问，财政局的同志给出了同样的答案。
把好“两道门”追求公开公平公正
南通财政人一直坚持这样的理念：“理财”先“理事”，“先预算、后办事”。面对年近150亿元的资金支出，他们认为，只有先把事情搞清楚了，“分钱”才能做到科学合理。
南通市区建跨线桥及高架道路，其中在建项目有10多处要跨越十字路口。建设部门向政府提出上述路口及今后拟建同类项目中采用钢箱梁结构，因为这样可以缩短工期。
面对这样的预算项目，经建处副处长施桂林在市政府城建项目会办会议上提出了三点建议：第一，钢箱梁费用明显高过同类混凝土箱梁,且后期防腐除锈等日常维护会增加开支；第二，在陆地上，上述两种方式总工期相差无几；第三，钢箱梁在极端气候下易变形，冬季面层易结冰，影响行车安全。因此建议尽量采用混凝土箱梁。
主管城建的市领导和在座的专家们听了都认为言之有理。会议决定：采纳财政局的意见，高架跨越十字路口桥梁都尽量采用混凝土箱梁。这样一来仅在建项目就节约了直接投资近亿元，还大量节约了后期日常维护费用。
“财政局自身权力最小化，秉公理财就更理直气壮了。”施建中自信地说，为此财政局要把好“两道闸门”，所有财政资金“出口”一律通过两道“闸门”控制；第一道是预算处的全口径预算指标管理；第二道是国库处的拨款管理。两道“闸门”，相互监督，相互牵制。
在10年的改革中，南通财政不断探索全口径预算指标管理的新模式，把各种性质的资金全部纳入预算指标（财力）来源，与国库账户对应一致。
市本级预算内外所有财政支出，一律由预算处根据经费支出审核规程形成的全套审批手续，也就是部门经费申请、市政府交办单、处室经费审核会议汇报材料、局经费审核会议纪要、财政办理意见、市政府批复等6种附件材料共同生成指标。国库处所有拨款严格对照预算指标执行，没有预算指标的，国库支出执行系统拒绝支付。
这样一来，预算指标及其附件、国库拨款信息，在预算处、国库处、业务主管处及经费使用单位等参与预算编制和执行的各方，都实现了全程共享，公开透明。
“我们能把好‘两道闸门’，背后靠的是一整套严丝合缝、操作性强的制度办法。”财政局局长助理季文斌拿起一本厚厚的黄皮书给记者看。他说，这本“黄皮书”汇编了该局10年来不断完善的各种制度，包括经费审核会议制度、在全省率先建立的财政存款在银行间的分配制度、公开“部门预算”和“非部门预算”的执行流程制度等，为建立现代财政管理模式发挥了重大的作用。
当好“助推器”情注经济社会民生
实行全口径预算管理、打造现代财政管理模式，南通财政人为的是建立好的机制，倾注服务经济和民生的“情”。
公交运能的提高，关系到市民的工作和生活。由于多年债务缠身、管理缺乏机制约束，南通市公交公司运营步履维艰。财政局多次深入市公交公司进行调研，并根据调研结果制定了“化解债务、建立机制、激励约束、自我发展”的16字工作方针。
在此基础上，他们决定：今后购买新车以及回车场、站台的建设全部由政府出资；建立补贴激励机制，规定新开一条线路，自开通年度起，政府连续补贴5年。2007年后新开通的，前两年每年补贴15万元，后3年每年补贴10万元；公交站点延伸进新的居民小区，增加一个小区，补贴5万元，连续补助3年；对公司管理人员建立考核指标体系，工资收入与公司经营收入、可控运营成本及新车购置等指标直接挂钩。
“坚持以人为本，加大民生投入，是贯彻落实科学发展观的根本要求，是财政工作的重要着力点。”施建中说，多年来，他们始终坚持“经济建设与民生社会事业建设兼顾”的原则，不断优化支出结构，着力加大教育、农业、科技、环保、社会保障、公共交通等社会事业的投入力度。
几年来，南通财政从土地出让金中提取10%用于社会事业配套，逐步提高民生投入占一般预算支出的比重，确保一般预算支出50%以上用于民生。
民生建设硕果累累。2006年以来，南通市级财政先后投入5611万元，支持全市改扩建农桥3386座；投入4708万元，支持改造市属三区农村机耕路561公里；筹措资金近1.3亿元，在全省最早解决了近4万名退休职工一次性独生子女奖励金……
为了促进经济发展，南通财政强化“事前引导，激励增量”原则，先后研究出台了50多项支持企业发展的政策办法，初步形成了支持区域经济发展、产业发展、科技进步、人才引进、金融与担保业发展的五大财政政策平台，基本实现了财政政策对经济发展重点领域的全覆盖。2006年-2010年，南通地方一般预算收入年均增长32.3%，高于全省平均7个百分点。
