构建防治“小金库”的长效机制

　　防治“小金库”长效机制建设是“小金库”治理工作的根本任务。近日，全国防治“小金库”长效机制建设经验交流电视电话会议在北京召开。会上，湖北省、广西壮族自治区、吉林省、水利部、国家电网公司、中国工商银行等有关负责同志进行了经验交流发言，上海市、河南省、贵州省、工业和信息化部、卫生部、国家海关总署及中国有色金属工业总公司、中航工业集团、中国交通银行、中国人寿保险公司、中粮期货经纪有限公司、中国银行业协会等进行了书面经验交流。现将部分经验交流材料予以刊发，供大家学习参考。

　　中国工商银行治理“小金库”工作领导小组

　　全方位多层次构建长效机制

　　工商银行严格按照中央要求，在全行组织开展“小金库”治理工作，初步构建了全方位、多层次的防治“小金库”长效机制。

　　工商银行的主要做法包括：

　　一、推行财务集中改革，强化财务收支的源头控制

　　财务集中是强化财务行为控制、提高风险防范能力的重要手段。2007年，工商银行在国内同业中率先实施财务集中改革，将财务核算主体上移至一级分行，核算主体由近400个减少到38个，有效降低了因资金出口多而引发“小金库”问题的风险。

　　财务集中必须充分利用信息化技术。工商银行自主研发了财务管理、固定资产管理等系统，建立了完善的财务集中信息平台，各级机构可对辖内财务收支活动进行实时监控，有效地发现、解决各分支机构财务管理中存在的问题，从源头上防范“小金库”的形成。

　　集中采购也是防范商业贿赂、杜绝因回扣而产生“小金库”问题的有效手段。工商银行从2003年开始实施集中采购管理，不断扩大采购范围和规模，截至去年集中采购占比达94.72%。通过实施使用人、主管人、审批人、采购人、监督人相互分离的管理模式，全面防范道德风险，不但降低了采购成本，而且有效防范了“小金库”风险。

　　二、开展内部账户清理，让“小金库”无处藏身

　　不规范的账户是“小金库”存在的载体。在治理“小金库”过程中，工商银行牢牢抓住账户管理这一关键的基础性工作。2010年，对全系统14444个内部机构存款结算账户进行了清理规范，共撤销长期不动或不合规内部账户6013个，并对存在瑕疵的3312个账户进行了规范。2011年，又对内部账户的开设和管理情况进行追踪审计，进一步提高内部账户管理水平，有效防范“小金库”风险。

　　三、坚持“小金库”防治与业务发展两手抓，以规范促发展

　　“小金库”问题往往表现为财务问题，但其源头却是业务发展中的违规行为。工商银行注意将“小金库”治理与业务规范同强调、同部署，不断加强对重要业务风险点的防控治理，经营理念逐步从“在发展中规范”转变为“在规范中发展”。对易引发“小金库”问题的代理保险等业务，坚决摒弃行业内一些不规范做法，通过采取集中管理模式，实现签约、保单管理、手续费结算、营销推广、培训检查的全流程统一，有效地防范了将部分收入在账外单独存放而形成“小金库”的风险。此外，工商银行还开发了中间业务管理系统，每一笔收费减免都在系统中留下详细的审批记录，有效地防止了中间业务收入的“跑、冒、滴、漏”，杜绝了截流、私分现象的发生。

　　四、贯彻“从严治行、从严治财”理念，形成合规守法的企业文化

　　一些“小金库”问题实质上是个别领导滥用职权造成的。如果单位、部门的主要领导不同意、不默许，“小金库”就难有滋生之地。因此，工商银行特别注意加强对领导干部的管理。通过开展学习、教育、谈话活动以及签订责任书、强化监督等一系列方法手段，形成一整套针对领导干部的管理体系，不断增强领导干部的责任意识和廉洁意识，使其自觉筑牢思想防线。同时，利用网络宣传、工作通报、教育巡演等各种形式，将防治“小金库”纳入全体员工的职业道德教育、规章制度教育和警示教育中，营造人人守法、事事合规的良好氛围。

　　中国银行业协会治理“小金库”工作领导小组

　　源头治理 健全机制

　　中国银行业协会成立于2000年5月，是经中国人民银行和民政部批准成立，并在民政部登记注册的全国性非营利社会团体，是中国银行业自律组织。2003年中国银监会成立后，中国银行业协会主管单位由中国人民银行变更为中国银监会。

　　2009年4月以来，

　　中国银行业协会严格按照党中央、国务院“小金库”治理工作方案要求，认真开展“小金库”治理工作，着力健全机制，不留死角，构建了具有行业协会特色的防治“小金库”长效机制。

　　一、科学民主决策，规范权力运行

　　中国银行业协会根据需要不定期召开专职副会长办公会。参加办公会的专职副会长、秘书长、副秘书长依据各自职责、权限，集体讨论决定协会重大经济业务事项，避免出现领导“一言堂”现象。会后由办公室形成专职副会长办公会会议纪要，分发各部门并存档备查，以保证决策的科学性、民主性、公开性。

　　二、细化财务制度，加强预算管理

　　近两年，为了完善管理、防患未然，

　　中国银行业协会出台和重新修订了十多个内部规章制度，制订了《中国银行业协会预算管理实施细则》。在加强预算管理的基础上，着重加强了收支管理，从源头上有效防治“小金库”的发生。

　　一是切实加强协会收入管理。针对协会的经费来源建立相应的规范制度。在规范会费收入管理方面，协会及时出台了《中国银行业协会会费收取办法》，明确会费标准，控制会费收入规模。对每个会员单位一年只收取一次会费并严格使用“全国性社会团体会费统一收据”，取得的会费收入也全部存入专户核算管理。在规范服务型收入管理方面，为了加强银行业从业资格认证考试报名费收入管理，协会制订了《中国银行业协会资格认证业务收支管理办法》，按照“收支两条线”规定，纳入协会总预算项下，分开核算，统一管理并依法纳税。在规范捐赠收入管理方面，捐赠收入严格按照捐赠协议的约定执行，使用财政部监制的捐赠专用收据并实行专户管理专项核算。

　　二是切实加强协会支出管理。协会在支出管理方面严格执行预算管理制度，努力做到事前科学预算，事中严格执行，事后谨慎调整。

　　三、强化内控意识，规范财务核算

　　一是实行财务统一归口管理。所有收支均由协会计财部统一负责，不允许各部门、专委会另设账户收费。

　　二是加大风险点防控。协会重新修订了《中国银行业协会会议（论坛、培训班）收支管理办法》、《中国银行业协会因公出国（境）管理暂行办法》、《中国银行业协会劳务费支出管理暂行规定》，规范了会议、考察支出、劳务支付标准和流程。对于因公出国接待单位的选定，依据《中国银行业协会采购管理办法》的规定进行招投标，从根源上杜绝通过会议、考察套取“小金库”资金的可能。同时，加强对现金、资产等重点事项的控制，对固定资产每年进行两次盘点工作，坚决杜绝“公款私存”、“白条抵库”等现象。

　　四、明确审批流程，推进财务公开

　　一是明确规定财务审批权限。各项支出在预算规定范围内实行“专职副会长一支笔”和秘书长根据授权审批的财务制度。

　　二是主动披露公开财务信息。年度财务审计报告向全体会员和业务主管单位公开。财务预算执行情况、收支预算报理事会、监事会、会员大会审议通过。将协会的上年度年报（含预算执行）、本年度预算以及年度审计报告印刷成册分发给会员单位。

　　三是主动接受内外部监督。每年的会员大会向全体会员公布含有“三公”支出的预算和执行情况报告。对审计部门和国家财政部门组织的各项专项检查所查出的问题，认真进行整改。另外，在协会内部显著位置进行防治“小金库”公示，欢迎员工对违法行为进行监督举报。

　　今后，中国银行业协会将进一步完善财务制度、强化财务监管，彻底铲除“小金库”行为，为协会的规范运行、健康发展创造良好的环境。

　　海关总署治理“小金库”工作领导小组

　　发挥制度、科技、监督等综合作用

　　2009年以来，海关总署认真贯彻落实中央决策部署，在努力做到“自查彻底，整改到位”的同时，高度重视防治“小金库”长效机制建设。海关总署的主要做法是：一、坚持制度先行，为防治“小金库”提供制度保证

　　全面整章建制，不断健全财务制度，形成了一套适应国家财政改革总体要求、具有海关行业特色的海关财务管理制度体系。实施海关财务绩效评价制度，推广以绩效为导向的财务管理模式，借助80个评价指标对各单位财务管理的合规性、科学性进行全方位综合考评，考评结果与预算分配和表彰奖励挂钩，对出现“小金库”问题实施一票否决。

　　二、深化预算改革，夯实“小金库”防治基础

　　一是实施综合预算管理。按照“一个单位一本预算”的原则，把各类资金统一纳入预算管理。同时加大对资金综合统筹使用力度，对各项收入、结余实施“综合理财”，提高财政资金在不同海关间的均衡配置水平，发挥资金整体效益。

　　二是优化支出结构。按照“先吃饭、后建设”和“先维持、后发展”的原则安排预算。优先保证工资、津补贴和必要的公用经费等刚性支出；适当集中财力解决海关实际监管、综合治税、打击走私和重点建设项目的资金需要；坚持向基层和边关倾斜的政策，优先满足边远艰苦地区海关和业务量大基层海关的资金需要。

　　三是推进定额标准体系建设。全面实施基本支出预算定员定额管理，初步建立起一套区分不同地区、不同规模、不同经济发展水平，分档分类的经常性业务费项目支出预算定额标准体系。

　　通过科学合理配置财力资源，提高财务保障水平，形成有利于防治“小金库”的“软环境”。

　　三、运用科技手段，打造“阳光财务”

　　一是推广应用海关通用财务软件平台。集整个海关系统的预算、经费、税费、集中支付管理和核算于一体，实时全面掌握各海关单位各类财务数据，强化日常监督和管理。

　　二是开发应用财政资金动态监控平台。与中、农、工、建、交五大银行联网对接，具有资金动态监控、预算执行分析、资金支付预警、银行数据实时反馈、信息综合查询、违规自动拒绝等6项功能，保证了财政资金支付的安全性。

　　三是自上而下推行公务卡改革。利用公务卡“消费留痕”的特点，对财政财政资金去向实施监控，提高了公务支出透明度，并在一定程度上防止了多开虚开发票报销以及其他方式套取现金私设“小金库”等行为的发生。目前，海关总署本级、所有二级单位及部分有条件的三级单位已全部实行公务卡改革。同时，率先试点财政资金网上支付改革，提高资金支付效率，确保资金运行安全。

　　借助上述措施，海关财务管理更加“阳光”、透明，监控更加及时有效，为防治“小金库”创造了有利条件。

　　四、坚持整体推进，创建防治“小金库”监督体系

　　一是将防治“小金库”与非执法领域内控机制建设相结合。印发《海关总署关于加强和完善海关非执法领域内控机制的指导意见》，全面排查财务收支、工程建设、固定资产、税费管理、政府采购等10个非执法领域的内控节点，重新明确岗位职责，规范作业流程，强化内控机制建设。在内控机制建设中，把“小金库”作为防控重点，通过强化内控，力争从源头上预防“小金库”。

　　二是将防治“小金库”与预防腐败和党风廉政建设相结合。始终把防治“小金库”列为反腐倡廉工作的重点任务来抓落实，作为落实党风廉政建设责任制的一项重要指标来考核干部。纪检监察、督察内审和财务等部门在“小金库”防治工作中各司其职、密切配合、形成合力。各单位常设“小金库”举报热线和信箱，自觉接受群众监督。形成了上下、里外齐抓共管的立体化监督机制，并常态化运行，使私设“小金库”等违法违纪行为无时无处不在监督之下。

　　河南省治理“小金库”工作领导小组

　　完善制度 强化监督

　　2009年以来，河南省有针对性地在完善制度、深化改革、加强监管等方面下功夫，有效地推进了防治“小金库”长效机制建设。

　　一是健全非税收入收缴制度，消除非税收入收缴过程中滋生的“小金库”。在河南查处的行政事业单位“小金库”中，有37%的资金来自非税收入执收单位截留挪用非税收入，以及违规收取非税收入。为此，河南及时出台相关制度，全面推进非税收入征缴管理改革。取消执收单位设立的过渡账户和自收汇缴户，把所有政府非税收入统一纳入国库单一账户体系管理，避免公款私存、挪用坐支等问题的发生。全面加强财政票据监管，推进财政票据电子化改革，促进“以票管收、以查促收”。全面清理非税收入项目，建立省级非税收入项目库，取消、暂停征收不符合政策规定的收费项目101项。为从根本上提高非税收入管理严肃性，积极推动非税收入立法，目前《河南省政府非税收入条例》已经省政府研究通过，报省人大常委会审议。

　　二是健全行政事业单位资产收益

　　管理制度，确保资产收益及时纳入规范管理。在河南查处的行政事业单位“小金库”中，有16%来自行政事业单位资产出租收入。一些单位资产对外有偿使用，收益未纳入非税收入管理，容易滋生“小金库”。2010年以来，省政府连续出台5项管理制度，明确规定：对资产处置、出租等形成的收益，行政单位在扣除相关费用后,按照“收支两条线”的规定全额上缴财政专户；事业单位纳入单位预算,统一核算,统一管理；临时机构、大型活动购置的资产，使用后全部上缴政府公物仓。成立了省直属行政事业单位国有资产管理中心，强化了对省级行政事业单位资产、资源、资本运作的统一管理。

　　三是健全预算单位银行账户管理制度，降低监管成本。检查发现，预算单位银行账户过多过滥，为账外设账、上下级之间转移资金提供了便利，同时也增加了监管成本。为此，河南着力完善并强化账户管理制度规范。一级预算单位只能开设基本账户、零余额账户、党费和工会经费等4个账户，其他账户必须撤销。账户开设、变更、撤销等事项，必须通过账户管理信息系统办理，防止乱设、私开账户。通过财务统管等途径，加强一级预算单位对下属预算单位的账户监管，使“小金库”难以藏身。

　　四是健全财政监督检查制度，提高制度执行力。有效的监督检查是防止“小金库”滋生的重要手段。“小金库”专项治理工作深入开展的两年多时间，同时也是河南财政监督机制建设进展最为显著的一段时期。河南省财政厅财政监督处更名为财政监督检查局，向18个省辖市派出6个监督检查办事处，并积极推动市县财政监督机构建设，以完善的机构和队伍提升监督检查能力。全面制定涉及财政监督管理各方面、各环节监督管理办法，初步构建了财政系统各岗位“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”格局，促进财政监督与财政管理有机融合，以完善的机制提升监督检查能力。每年选择一定比例的重大专项资金，对其使用情况深入市、县、乡开展检查，选择三分之一的县（市），对其部门预算、国库集中收付、政府采购等制度建设和执行情况进行全面检查，选择一定比例的行政事业单位和企业，对其财务管理、会计核算、是否设立“小金库”等情况进行全面检查，以扎实的行动提升监督检查能力，为防治“小金库”长效机制的顺利实施提供了有力保障。

　　贵州省治理“小金库”工作领导小组

　　强化“一个盘子”预防“违规口子”

　　在“小金库”治理过程中，贵州省认真贯彻落实中央的部署和要求，采取五条措施，扎实推进防治“小金库”长效机制建设。

　　一、深入推进政府非税收入改革，实行收入“一个笼子”

　　为规范非税收入管理，有效避免非税收入游离于财政监管之外，省政府办公厅印发了《关于政府非税收入管理改革工作的意见》等文件，启动了非税收入管理改革。取消了22项行政事业性收费项目和31项部门擅自设立的收费项目；规范了404项、取消44项、下放117项、转变56项行政许可，要求各执收单位定期向社会公布征收非税收入项目、对象、范围、标准和依据。取消各非税收入执收单位的银行过渡账户，将非税收入纳入财政预算管理，避免各单位违规坐支、挪用、私分非税收入和隐匿、转移、滞留、截留非税收入设立“小金库”。

　　二、深入推进部门预算改革，强化预算“一个盘子”

　　为切实增强预算编制过程的科学性和民主性，省财政厅印发了《关于进一步做好部门预算编制工作的指导意见》。严格定编、定员管理，加强滚动项目库建设预算听证制度，逐步建立以结果为导向的部门预算分配制度。在预算编制过程中，严格执行“二上二下”程序，强化定员定额管理，优化公用经费支出结构，明确资金审批的资格权限、运作程序和管理制度，从预算分配环节严格控制资金流向和流量，有效避免了各单位虚报预算设立“小金库”。

　　三、推进国库集中支付改革，坚持支出“一个口子”

　　为深入推进国库管理制度改革，省财政厅印发了《贵州省财政国库管理制度改革试点实施方案》、《财政预算资金拨付管理暂行办法》，对建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序等作了明确。目前，全省省本级所有一级和二级预算单位、9个市（州、地）本级的1375个预算单位和81个县的4687个预算单位纳入国库集中支付改革范围。将财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户管理等纳入财政全过程控制范围，有效防止了支出过程中各单位虚列支出设立“小金库”。

　　四、加强银行账户清理整顿，做到管理“一个柜子”

　　按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户、规范会计核算”的要求，省财政厅先后下发了《关于开展专户清理整顿核查工作的通知》、《贵州省省级预算单位银行账户管理暂行办法补充通知》和《贵州省财政厅财政专户开立内部审批工作流程》等规定，对银行账户进行清理。通过清理整顿，全省撤并了269个银行账户、撤并1290个银行专户，严格账户审批备案和监督检查，较好地解决了“小金库”资金有地方存、随意花的问题。

　　五、完善信息化防控系统，预防出现“违规口子”

　　按照财政改革的要求，贵州省建立了现代计算机网络系统，连接财政、税务、国库、代理银行和预算单位，实现了财政收入缴库退库、资金支付、资金清算、会计核算、信息反馈等业务的科学管理。一是利用非税收入管理系统实现对政府非税收入收缴全程动态监控；二是建立预算执行动态监控系统，及时发现和纠正违规使用资金的行为；三是启用行政事业单位资产管理信息系统，有效防止违规违纪购建、使用、处置国有资产，提高资产管理、使用效率，极大地堵塞了预算单位资金和资产流向“小金库”。

　　上海市治理“小金库”工作领导小组

　　用“制度加科技”强化监督管理

　　党中央、国务院部署“小金库”治理工作以来，上海市采取积极有效措施探索建立和完善“制度加科技”防治“小金库”监管模式，以预防“小金库”为目的、以制度建设为根本、以健全权力制约机制为关键、以科技手段为支撑，努力实现防治“小金库”工作的科学化、精细化和常态化。

　　一是完善乡镇财政性资金管理规章制度，建设乡镇财政性资金信息管理平台。制定和实施《关于进一步规范和加强本市乡镇财政性资金管理若干意见》，进一步完善乡镇财政性资金管理的规章制度，建设乡镇财政性资金信息管理平台，全力推进乡镇财政性资金规范管理长效机制建设，有效遏止“小金库”现象在乡镇财政性资金管理领域滋生蔓延。

　　二是完善国库单一账户制度，健全国库单一账户网络系统。制定和实施《关于本市加快完善国库单一账户体系建设和加强“三公”经费管理的实施意见》，在全部市级预算单位全面推广国库单一账户体系和公务卡制度改革，依托国库单一账户网络系统，实现财政资金使用由“中转”变“直达”，提高财政资金使用透明度，堵塞“小金库”来源。

　　三是完善电子采购监管制度，建立全市一体化政府采购电子平台。依托金财工程，通过政府采购信息系统与预算编制系统、国库集中支付系统对接，实现政府采购项目从预算编制到资金拨付全程管理，完成市与区县政府采购电子平台一体化建设，完善预警监控分析平台建设，建立电子采购监管体系，实现自动预警、及时追查、深入整改，不给“小金库”设立以可乘之机。

　　四是完善国库集中收付制度，建立财政非税收入收缴管理信息平台。加快清理取消非税收缴过渡账户，财政资金直接收缴国库或财政专户，通过“以票控款”方式，实现非税收缴源头管理。探索建立以国库集中收付制度为基础，以财政资金监控系统和统一预算单位会计核算系统为抓手，跟踪资金流向，系统管控财政资金运行，有效防范“小金库”现象的发生。

　　五是完善财政监督制度，建设财政监督检查信息管理系统。明确将“小金库”治理纳入财政监督范围，建设和完善财政监督检查信息管理系统，将“小金库”治理纳入财政日常监督检查工作之中，做到监督检查必查“小金库”问题，实现防治的常态化，放大财政监督检查效应。

　　六是完善国有资产监管制度，建立财政财务风险预警系统。制定和实施《上海市市级行政单位国有资产管理暂行办法》、《关于加强市国资委出资企业资金管理的意见》以及对外担保管理、高风险投资管理等10余项有关制度规定，配合信息监管平台，建立健全覆盖国资国企监管全系统的财政财务风险预警系统。

　　七是完善国有企业内控制度，建立企业资金资产管理信息系统。立足国有企业管理现状，积极帮助和指导市级龙头大型国有企业集团建立银行账户信息管理系统、网上资金支付管理系统、报废（闲置）资产处置管理系统等信息管理系统，促使国有企业国有资金、资产进一步规范运作，不断提高资金、资产管理效益和效率。