专家分析土地参与宏观调控不力原因

2008中国（北海）地交会上，中国土地学会秘书长黄小虎明确表示，当前地租（地价）政策不灵活，土地利用总体规划与城乡规划存在明显分割，这使得当前土地参与宏观调控的作用减分。

近年来，地根的逐年趋紧对房地产市场产生了深远影响。而针对这轮调控作用的评价一直以来在业界也呈现出较大的分歧。黄小虎的这番言论则将类似分歧再度公开化。

地租（地价）政策推高房价？

参加此次地交会的一位北京开发商向《第一财经日报》透露说，在现行招拍挂制度下，他们在去年共参加了20多块地的竞拍，平均每幅地要交纳3个亿的保证金。一年下来，约有20多个亿沉淀在国土局的账户里。但即便如此，这家公司最终一块土地也没有拿到。

“这种制度下是投100次标，往往最后只中了一次标，结果其他99次投标的成本一定会搁在中标的地块里，最终转移到消费者。”该开发商补充说。

广西北海市国土局局长张文军也坦承，工业商业用地一律招拍挂一方面有利于公平竞争，但另一方面的确容易造成不理性竞争，推高土地价格。

事实上，早在上世纪90年代，国有土地有偿使用曾经存在四种方式：出让（包括协议、招标、拍卖）；分期付地租，即年租制；土地使用权作价入股；土地价格算进国企资产，国家暂不提取收益。

但由于规范与监管的困难，上述出让方式最终仅保留了公开出让一种。

黄小虎表示，土地出让一律实行招拍挂的最终结果是使各级政府土地管理部门成为土地市场的唯一合法经营者，无论是国有土地，还是集体土地，均以同样的标准进行市场交易；限制了土地供应渠道的多元化，并因此造成土地市场供求关系失衡导致地价疯涨。

对此，南宁市天健房地产开发有限公司副总经理梁军建议调整当前的土地招拍挂方式：属政府住房保障体系的住房建设用地招标拍卖方式从原挂牌竞投地价，改为竞投住宅建设单方造价或竞投住宅销售均价，合理低价中标。

黄小虎也认为，通过地租（地价）政策的灵活化，保障私人建房、合作建房、政府建房、开发商建房等住房供应方式的多元化。

规划体系不统一

黄小虎称，土地调控没起作用的另一个制度原因是，涉及土地的规划体系不严，土地规划控制力弱。

目前，国内涉及土地的规划包括土地利用总体规划与城乡规划，以及林业规划、水利规划、道路规划等。但据了解，现在各部委根据各自规划所提出来的用地要求量已超过现存的18亿亩耕地。

也正是由于各自规划分类指标不一，《人民日报》在去年一个报道中称，我国退耕还林已经退了3.65亿亩。“按照土地部门的第一次详查的数据，1996年全国有19.5亿亩耕地。如果说已经退掉了3.65亿亩，剩下就不到16亿亩了。”黄小虎说。

目前的涉土规划中，最直接的分歧是规划权限分属两个法律授权同时分管两个政府部门的土地利用总体规划与城乡规划（下称“两规”）。目前，“两规”之间在管辖范围、基础数据来源、用地分类标准和统计口径、目标侧重点等方面存在不统一。

中国土地学会副秘书长邵捷传说，“两规”不协调就给地方留下多占地的空间。

地方突破

为了理顺规划体系，目前浙江、广东两省以及湖北武汉都已率先进行试点调整，以求突破。目前，三地的试点经验已纳入了国土部与住房和城乡建设部的视野，“最近，两部委规划司的人对浙江等地专门做了实地调研。”邵捷传说。

据了解，浙江省首先通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”，并将其作为“两规”衔接的基本平台。其次，要求每个县市编制总体规划时必须同步编制《“两规”衔接报告》，并与规划成果一并上报审批。同时在县市域总体规划纲要审查前，先审查“两规”衔接报告，统一建设用地总规模。

而武汉市则更进一步，索性“两规”编制单位合署办公，通过“两规”使用一张图，对城市建成区进行统一界定，基础数据和规划期限统一。

广东经验则是在各级区域推行城乡总体规划，整合更多的规划，覆盖更多的范围。目前，广东省正在建立空间决策信息平台，计划把所有国土资源信息、规划信息合为一体，让所有城市和所有部门共享。

不过，邵捷传提醒，三地能实现突破的一个重要前提是省政府和市政府想控制建设用地扩张，“如果他们没有这个观念转变，这些地方实现突破依旧很难”。

(作者：孙荣飞)