税收优惠对吸引外资的积极作用

　在经济全球化不断深入、国际税收竞争日益加剧的背景下，发展中国家广泛采用各种税收优惠政策来吸引FDI.然而，对于税收优惠政策的实际经济效应和其吸引FDI的有效性如何始终存有争议。因此，在理论上澄清税收优惠政策的经济效应和其吸引FDI的有效性，对于我国经济政策的制定以及税收制度的完善具有重要的指导意义。 

　　一、税收优惠政策吸引FDI有效性的分析 

　　（一）对于税收优惠政策吸引FDI有效性存在的质疑 

　　直观地看，税收优惠政策可以通过减轻纳税人税收负担来降低特定投资项目的资本成本，从而起到在特定领域中鼓励和吸引投资的作用。然而，对于东道国利用税收优惠政策吸引FDI在实践中的有效性一直存在质疑。这些质疑主要来自两个方面：一是对于国外投资者来说，与东道国的自然资源、劳动力成本、市场规模、法律环境、基础设施等因素相比，税收因素的价值很可能并不重要。二是由于母国对本国居民的跨国所得实施居民税收管辖权，相应地采用抵免法消除双重征税。因此，东道国提供税收优惠政策所放弃的税收并不会减轻国外投资者的税收负担，而是会直接将税收转移到母国，即发生所谓的“财政转移效应”，导致东道国的税收优惠政策失效。 

　　（二）税收优惠因素在吸引FDI诸多影响因素中的地位越来越突出 

　　不同类型的投资对于各个区位因素的敏感程度是不同的：以获取自然资源为目的的跨国投资，其投资区位选择主要取决于自然资源的分布以及基础设施状况；以占有国外市场为目的的跨国投资则更多地受市场准入限制以及东道国市场规模的影响；以提高经济效率为目的的跨国投资，则主要依据东道国的要素禀赋来确定其全球生产网络中各个工序和环节的区位配置。税收差异作为区位因素之一，对自然资源导向型和市场导向型投资影响较弱，但对于效率导向型投资具有较大影响。伴随着经济全球化的深入，科技进步以及效率导向型投资的快速发展都使税收差异对投资决策的影响程度大大增强。另外，尽管影响FDI环境的制度性因素很多，如稳定的货币、完善的法律制度、资产的安全性、金融市场的流动性和透明度等，但在过去的几十年中，伴随着世界各国纷纷采取完善投资环境的改革措施，各国之间非税制度性因素逐渐趋同，税制差异的重要性也逐渐凸显出来。国际上很早就开始有关于“FDI对税收敏感度”的经验研究，不同时期得出的不同结论也反映了这一趋势。在20世纪80年代以前，一些学者通过经济计量分析对跨国投资者进行调查均得出大体相同的结论，即税收政策对FDI的影响微弱。但自20世纪80年代以后，越来越多的经验研究得出了FDI对税收刺激具有敏感性的结论。密歇根大学商学院的James Hines在研究中得出的结论指出：“近来的证据显示，税收对于FDI的流向，跨国公司的借款、转让定价、股息和特许权使用费的支付以及研究开发均具有重要影响”。①国际货币基金组织在2000年的一份工作报告中表示发现了税收政策影响FDI流动的明显证据。②根据其研究结论，低税国比高税国吸引了更多的FDI流人。可见，税收差异作为一个整体因素，在影响FDI的诸多因素中占有越来越重要的位置。 

　　（三）母国实施居民税收管辖权抵消东道国利用税收优惠政策吸引FDI的效果有限 

　　母国实施居民税收管辖权的确会在一定程度上抵消东道国利用税收优惠政策吸引FDI的效果，但进一步考察各国的税制情况则会发现，这种抵消作用非常有限。l．在作为资本输出国主体的发达国家中，除了美、英、日之外的大部分发达国家在其公司所得税制中都采用“参与免税法”（participation exemption），对本国公司来自于参股比重达到规定要求的外国公司的所得免予征税，这实际上是在一定范围内实施来源地税收管辖权。2．实施居民税收管辖权的资本输出国通常同时制定“限额抵免”及“推迟课税”的规定。“限额抵免”是指行使居民税收管辖权的国家在采用抵免法对跨国所得消除双重征税时，允许本国居民纳税人抵免的外国税收仅限于按本国税法计算的应纳税额，对由于对方国家的高税率导致的超出部分不予抵免。此外，为保持本国公司在海外的竞争力，大部分实行居民税收管辖权的国家都制定有允许本国居民的海外子公司取得的所得在利润汇回母国之前暂不在母国纳税的“推迟课税”规定。3．如果外国子公司对留存收益进行再投资，那么该投资仅受东道国税制的影响，与母国税制已无相关性。4．许多实施居民税收管辖权的国家在其对外签订的税收协定中仍然会列有饶让抵免条款，对东道国给予的减免税视同已纳税款允许抵扣。由此可见，母国实施居民税收管辖权对于东道国税收优惠政策的投资激励效果的抑制作用相当有限，特别是对于像我国这样有着庞大的税收协定网络并据此广泛享有饶让抵免待遇的国家，税收优惠政策仍然可以使跨国公司从中获益，从而有效地发挥其激励作用。 

　　二、各种税收优惠政策手段的效果评析 

　　税收优惠政策，特别是所得税的优惠政策，包含多种具体实现方式，如减免税、免税期、投资抵免、加速折旧等。不同的优惠方式具有不同的作用机制、经济影响及适用对象。因此，根据税收优惠政策的目标和对象，适当选择具体的税收优惠政策是非常重要的。在税收优惠政策中，减免税的对象通常是利润或税率；投资抵免、税收扣除、加速折旧等优惠政策的对象通常是投资项目或资产，因此针对性更强，激励效果更直接。 

　　（一）提供免税期和降低税率 

　　提供免税期是发展中国家为吸引外资广泛采用的一种税收优惠措施，即允许新建企业在开办后的一定期限内享受免税待遇，通常针对生产型企业。提供免税期的税收优惠方式便于管理，同时还有利于节约纳税遵从成本和税收管理成本，但其投资激励的效果不佳。原因在于：1．能够从免税期中获益较多的往往是那些高利润的投资项目，而对于这些投资项目，即使没有税收优惠政策的激励，投资者也会选择投资。2．免税期很容易被投资者通过不断创办新公司来滥用。3．对于一些需要较长周期方可盈利的长期投资项目，免税期不能使其从中获益。 

　　降低税率优点也是便于管理，但与提供免税期相同，能够从中获益较多的企业对税收激励的敏感度不高，因此税收激励缺乏针对性。 

　　（二）投资抵免 

　　投资抵免是纳税人对规定项目进行投资时，允许其按投资额的一定比例抵减当年及以后年度的所得税。相对于减免税来说，投资抵免在激励对象上更有针对性，因此激励效果也更好。此外，投资抵免使纳税人的获益程度与投资额直接相关，有利于吸引大规模投资。投资抵免的税收收入成本也更加透明，便于对税收优惠政策进行成本——收益分析。但投资抵免会扭曲长、短期投资决策，因为每次资产的重置都会带来一次投资抵免待遇，会提高投资者对短期投资的偏好。投资抵免的管理成本也更高。另外，投资抵免容易被纳税人通过多次出售和购买相同资产的方式滥用。 

　　（三）税收扣除 

　　税收扣除的优惠措施是指在正常进行税前列支的成本费用以外，对特定的投资支出准许纳税人按一定的比率或定额从应纳税所得额中扣除，以减轻其税收负担。其中，以超出投资支出本身数额的比例进行的税前扣除被称为“加计扣除”。税收扣除与投资抵免的激励效果和利弊基本相似，不同的是，税收扣除是通过减少应纳税所得额来降低纳税人的税收负担，投资抵免是以直接减少纳税人的应纳税额来减轻其税收负担的，因此，投资抵免的作用效果要更为直接。 

　　（四）加速折旧 

　　加速折旧是指允许纳税人在固定资产使用年限的初期提取较多的折旧，从而使其税收负担得以递延。加速折旧除拥有投资抵免的各种优点外，对长、短期投资都不会产生扭曲。但是，加速折旧的管理成本较高，同时，对于企业取得盈利所需时间较长的投资激励效果不佳。 

　　（五）亏损结转 

　　亏损结转是指企业在某年度发生的亏损，准许其向后或向前结转，即用以后年度实现的利润弥补，减少其以后年度的应纳税额；或是用以前年度的已纳税利润弥补，退回以前年度的税款。亏损结转通常规定有结转年限。亏损结转对于鼓励盈亏前景不定的风险投资具有较好的效果，同时，也是使免税期、加速折旧等优惠政策有效发挥作用的重要辅助措施。 

　　三、对我国运用税收优惠政策吸引FDI的几点建议 

　　（一）在吸引FDI的政策目标中应准确定位税收优惠政策的地位和作用 

　　吸引FDI，首先需要适应市场经济的要求和经济全球化的趋势，通过不断完善税制和普遍性的减税措施来实现，税收优惠政策仅能作为辅助性手段在特定领域中加以运用。如果试图通过税收优惠政策实现大规模吸引外资的目的，就需要将尽可能多的投资项目纳入到税收优惠的范围内，这势必导致税收优惠政策被滥用，严重干扰正常的经济运行。 

　　（二）趋利避害，严格控制税收优惠政策的对象和范围 

　　税收优惠政策既有其存在的必要性，又具有潜在的危害性，能否有效运用税收优惠政策的关键是趋利避害，根据税收优惠政策的理论依据，严格准确地把握税收优惠政策的作用领域和范围，税收优惠政策更宜根据行业特点来确定优惠的对象和范围。 

　　（三）实施税收优惠政策不宜内外有别 

　　公平竞争的市场环境是实现资源有效配置的关键所在，一国吸引FDI的目标除引进外资、增加就业外，更为重要的是充分利用外资所带来的知识、技术、管理等方面的外溢，从根本上提升本国的自主经济增长能力。因此，税收优惠政策应普遍适用于内、外资企业，为内、外资企业创造公平竞争的市场环境，同时也便于本国企业充分吸收外资企业的知识、技术和管理方面的外溢，从而实现吸引外资的根本目标。