国务院法制办解读关于经营者集中申报标准的规定

　　问：什么是经营者集中？为什么要制定本《规定》？

　　答：依照反垄断法的规定，经营者集中是指经营者合并、经营者通过取得其他经营者的股份、资产以及通过合同等方式取得对其他经营者的控制权，或者能够对其他经营者施加决定性影响的情形。经营者集中是经济活动中的普遍现象，一方面有利于形成规模经济，提高经营者的竞争力；另一方面又可能产生或者加强市场支配地位，对市场竞争产生不利影响。因此，各国反垄断法都对经营者集中实行必要的控制，以防止因经济力的过度集中而影响市场竞争。控制的主要手段是对经营者集中实行事先或者事后申报制度，并由反垄断执法机构进行审查，决定是否允许经营者实施集中。我国反垄断法规定了经营者集中事先申报制度，规定经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。为了明确经营者集中的申报标准，保证反垄断法的有效实施，国务院制定了本《规定》。

　　问：为什么采用经营者的营业额这一指标确定申报标准？

　　答：申报标准是经营者集中是否需要进行事先申报的门槛，应当客观、明确，便于参与集中的经营者以及反垄断执法机构判断和掌握，并有明确的行为预期。经营者的营业额是反映经营者经济力的重要指标，较为客观、明确，世界各国大都采用这一指标确定经营者集中的申报标准。《规定》采用了这一国际通行做法。

　　问：经营者集中的申报标准是如何确定的？

　　答：确定我国经营者集中的申报标准，既要符合国家鼓励企业做强做大的产业政策，有利于经济结构调整；又要防止因经济力的过于集中而影响市场竞争。因此，申报标准要科学、合理，既能够将具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中纳入申报范围，又避免将过多的对市场竞争没有影响的经营者集中纳入申报范围。在综合考虑各方面意见和情况的基础上，《规定》分两项规定了需要申报的经营者集中的标准：一是，参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；二是，参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。经营者集中达到其中一项标准的，即应当事先向国务院反垄断执法机构申报。

　　为了确定这两项申报标准，我们主要做了三方面的工作：一是，委托中国社会科学院数量经济与技术经济研究所组织有关经济学专家进行专题研究。该研究所在专题研究中，收集了德国、法国、日本等40个国家反垄断法规定的企业并购申报标准，选取其中15个国家所规定的境内营业额以及全球营业额作为基准数据，通过建立经济模型，并利用统计回归方法进行测算，提出了我国经营者集中申报标准的具体建议。二是，对专家建议的申报标准进行分析、验证。为了验证专家建议的申报标准是否与我国实际情况相符，我们对国家统计局提供的2006年基本单位年报数据进行了分析。分析表明，专家建议的申报标准比较合适。按照这个标准，一方面我国绝大多数限额以上企业的并购活动不需要申报，同时又可以把规模较大的经营者集中纳入申报范围，防止产生排除或者限制竞争的后果。三是，与其他国家规定的申报标准进行比较。由于各国经济发展水平、市场容量、企业数量和规模以及反垄断执法经验等情况不同，其经营者集中的申报标准差别比较大。从目前掌握的资料看，《规定》规定的申报标准低于瑞士、阿根廷等国家的申报标准，高于德国（其全球营业额和境内营业额标准分别是10亿德国马克和5000万德国马克）、法国（其全球营业额和境内营业额标准分别是1.5亿欧元和5000万欧元）、日本（其境内营业额标准是一家达到100亿日元，另一家达到10亿日元）等国家的申报标准。这与我国市场容量较大、企业数量多的情况是相符的，也与鼓励企业做强做大的产业政策目标相吻合。

　　需要说明的是，目前各国都还没有完全合理、精确的方法来事先确定经营者集中的申报标准，都是先规定一个大体的标准，根据实际情况再及时调整。我国的经营者集中申报标准施行一段时间后，如果不合适，可以及时调整。

　　问：为什么要规定一个统一适用于各行业、领域的经营者集中申报标准？

　　答：区分行业和领域规定经营者集中的申报标准，在理论上有一定道理，但实际操作上不够可行。一是分行业和领域规定申报标准的难度太大；二是分行业和领域规定申报标准会将导致申报标准过于复杂，经营者和反垄断执法机构都难以掌握、适用。从世界上绝大多数国家的做法看，都是规定统一适用于各行业、领域的申报标准。因此，《规定》确立了统一适用于各行业、领域的申报标准。考虑到一些特殊行业、领域，如银行、保险、证券、期货等行业、领域经营者的资产构成比较复杂，为了使申报标准符合这些行业、领域经营者的实际情况，国际通行做法是对其营业额的计算专门作出规定。因此，《规定》借鉴国际通行做法，在确立统一申报标准的同时，明确规定：营业额的计算应当考虑银行、保险、证券、期货等特殊行业、领域的实际情况，具体办法由国务院商务主管部门会同国务院有关部门制定。

　　问：为什么对某些未达到申报标准的经营者集中，反垄断执法机构也应当依法进行调查？

　　答：由于经济生活非常复杂，在有些情况下，经营者集中虽然没有达到规定的申报标准，但仍有可能产生排除、限制竞争的效果。比如，有的行业经营者的营业额普遍较低，达不到申报标准，但参与集中的经营者的市场份额却相对较大，其集中行为就很有可能排除、限制竞争。对这类经营者集中，也需要有相应的控制措施。因此，《规定》借鉴美国、欧盟等国家和地区的做法，对此作出了相应的制度安排，即：经营者集中没有达到规定的申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院商务主管部门应当依法进行调查。

　　需要说明的是，强调“按照规定程序收集的事实和证据”，主要是为了防止执法机关自由裁量权过大。